جزوه حقوق اداری 1

 جزوه حقوق اداری 1  

 تقریرات استاد کاکاوند  

جزوه حقوق اداری 1

تقریرات استاد کاکاوند

گردآورنده : علی جودکی نژاد

جلسه اول حقوق اداری 1

بخش اول: پیشینه تاریخی

گفتار اول: ارتباط با تاریخ

حقوق اداری عمری به درازای تاریخ دارد، هرجا رد پایی از تاریخ می بینیم به گونه ای حقوق وحقوق اداری را بصورت پراکنده می بینیم اما نه به معنای حقوق اداری امروزی.

گفتار دوم: ارتباط با حقوق اساسی

حقوق اداری با حقوق اساسی در ارتباط است. روابط حقوقی بین فرمانبران و فرمانروایان، تشکیلات سیاسی، تفکیک قوا، انتخابات ( مشارکت مردم در تعیین سرنوشت خویش )، آزادی های مشروع، حاکمیت، نحوه تنظیم قوای سه گانه.

اگر دقت کنید می بینید که حقوق اداری یک رابطه حقوقی است بین اداره کنندگان و اداره شوندگان.

در حقوق عمومی یک طرف رابطه دولت است. در حقوق اساسی حاکمیت از بعد سیاسی بحث می شود و در حقوق اداری حاکمیت از بعد اداری بحث می شود. اگر در حقوق اسای اصل انتخابات بحث می شود در حقوق اداری از نحوه برگزاری انتخابات بحث می شود، پس باید برای مطالعه حقوق اداری به حقوق اساسی مراجعه کرد. حقوق اداری با حقوق اساسی ارتباط تنگاتنگ دارد. بعضی معتقدند که حقوق اداری از دل حقوق اساسی درآمده است و درواقع حقوق اداری مکمل حقوق اساسی است.

بخش دوم:سیر تحول( مراحل شکل گیری عناصر ) حقوق اداری

گفتار اول: عنصر اقتصادی

حقوق اداری جهت تکوینش از مراحلی مختلفی گذشته و عناصر مختلفی در شکل گیری آن دخالت داشته است، اولین عنصر آن عنصر اقتصادی است. جنس بشر الزاماً با نیازهایی همراه است و همین نیازها باعث پیشرفت انسان گردید، حداقل این نیازها نیاز به آب و نان بود.

انسان جهت تأمین نیازهایش به زمین و خاک مراجعه کرد.در نظام ارباب و رعیتی زمین داران دارای کرامت، شرافت، نجابت و .... بودند ولی رعایا غالباً انسان های فرومایه و پستی به حساب می آمدند. فئودال وقتی دارای زمین های زیادی می شدند خود به خود دارای قدرت می شد و قدرت همواره با حاکمیت همراه بود. عاملی که باعث توزیع قدرت گردید بورژواز یا بوجود آمدن زندگی شهرنشینی بود به این صورت که رعایا با پس انداز حقوق خود به شهر مهاجرت کردند و با پس انداز خود زمین هایی خریداری کردند و مشاغلی تشکیل دادند و به نوعی حاکمیت اقتصادی جامعه را به دست گرفتند. الزاماً یکی از عوامل مهم بوجود آمدن حکومت اقتصاد می باشد.

گفتار دوم: شکل حکومت

بشر در حکومت دوره های متفاوتی را پشت سر گذاشته است، اولین عصر در حکومت ها عصر دولت - حاکم بود. در عصر دولت - حاکم روابط میان مردم و دولت رابطه حقوقی نبود، در عصر دولت –حاکمروابطفقطانضباطیبودهاستودلیلشهماینبودهاستکهدستوراتحاکمنقضنشود.

بعد از قدرت گرفتن بورژوازها شکل حکومت ها نیز دچار تغییر و تحول گردید و شکل دولت –ملتبهخودگرفت. در عصر دولت –حاکمحکومتنامحدودبودیعنیحاکمخودرامالکبرهرچیزیمیدانستولیدردولت–ملتحکومتمحدودگردیدیعنیحاکمفقطبهعنوانزمامداراموربایدفعالیتمیکرد،بهاینعصرعصرمدرنیامدرنیتهمیگویند. دولتمحدوددردوقالبظاهرشد:

1- 1-انگلوساکسون

در انگلیس سکولاریسم. در انگلیس در درگیری سنت با مدرنیته، سنت کنار آمد و به اصلاح حکومت منجر شد.

2 2-رومیژرمن

در فرانسه لائزنسه. لائزنسه از لائیک می آید و به معنای ضد دین. در فرانسه سنت با مدرنیته کنار نیامد و جنگی در گرفت که در نهایت به انقلاب کبیر فرانسه 1789.م منجر شد. نقطه عطف حقوق اداری انقلاب کبیر فرانسه می باشد.

گفتار سوم: عنصر فرهنگی

1- 1- تجدد ( نوآوری )

2- 2- نواندیشی دینی که امروزه با عنوان قرائت جدید از دین مطرح می شود.

نتیجه گیری

حقوق اداری جدای از تاریخ نیست بلکه مکمل حقوق اساسی است. در سیر تحول حقوق اداری اقتصاد، تغییر شکل حکومت ها، انقلاب کبیر فرانسه و ارزش های فرهنگی دخیل بودند هرچند ما حقوق اداری را به عنوان مجموعه ای منسجم به انقلاب کبیر فرانسه ربط می دهیم اما نافی این موضوع نیست که حقوق اداری قبل از انقلاب کبیر فرانسه نیز وجود داشته است.

موضوع و الگوهای حقوق اداری- جلسه دوم

بخش اول: موضوع حقوق اداری

گفتار اول: کلیات

بنای حقوق اداری به انقلاب کبیر فرانسه (1789م) و تحولات بعد از آن برمی گردد. تحولات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی تأسیس نظام سرمایه داری را به همراه داشت. با ایجاد نظام سرمایه داری الزاماً نیاز به وجود یک پدیده ضروری احساس شد. دولتمردان فرانسوی احساس می کردند یک دولت قوی متمرکز به وجود بیاورند زیرا جامعه انسانی ضروریات زندگی داشت که حوزه فعالیت دولت را گسترش داد یعنی دولت در تمام جنبه های زندگی افراد دخالت کرد به عبارت دیگر با بروز معیارها و مصادیق جدید زندگی و گسترش بدنه دولت و دخالت روزافزون دولت، مردم احساس کردند در مقابل یک پدیده عظیم بنام دولت قرار دارند مضافاً اینکه افکار و عقاید دولتگرایانی مثل ماکس و هگل بر آن اثرگذار بود پس دولتی به شکل جدید در برابر انسان بروز کرد دولت که شکل گرفت روابطی را با مردم برقرار کرد که این روابط می بایست حقوقی باشد.

گفتار دوم: چرایی حقوق اداری

لازمه حقوقی کردن روابط میان دولت و مردم شکل گیری قواعدی جدید بنام حقوق اداری است. حقوق اداری به این دلیل به وجود آمد که قوای حاکم را کنترل کند، حدود اختیارات دولتمردان را تعیین کند، حقوق مردم را در برابر دولت تعیین کند پس حقوق اداری حد و مرز مشخص می کند حدود اختیارات و چارچوب وظایف دولت و دولتمردان و محدوده حقوق مردم. حقوق اداری با خود قواعد و مقرراتی به همراه دارد که این قواعد و مقررات مرزبندی دقیق بین اداره کنندگان و اداره شوندگان را تعیین می کند پس حقوق اداری سبب حاکمیت قانون می شود. حقوق اداری حقوق دولت نیست، حقوق اداری در خدمت دولت هم نیست بلکه حقوق اداری قانون حاکم بر دولت است بنابراین حقوق اداری بین دولت و مردم توازن برقرار می کند، حقوق اداری تعدیل کننده روابط حقوقی بین دولت و مردم است.

بخش دوم: الگوهای حقوق اداری

گفتار اول: الگوی فرانسوی( دوگانگی )

الف) در حقوق اداری الگوهای مختلفی وجود دارد نخست الگوی فرانسوی است. در فرانسه حقوق اداری به معنای خاص کلمه وجود داشته است یعنی شاخه ای مستقل از سایر شاخه های حقوق خصوصی بوده است به عبارت دیگر از سایر رشته های حقوق جداست و قواعد خاص خود را دارد یعنی قواعدی متفاوت از حقوق خصوصی دارد. قواعد حقوق اداری قواعد تحمیلی و ترجیحی است و حقوق عمومی و منفعت عمومی بر منفعت خصوصی و حقوق خصوصی برتری دارد پس از قواعد آمرانه استفاده می کنند. پس همه اینها سبب می شود در فرانسه یک تفکیک محاکم به وجود آید یعنی محاکم اداری از محاکم عمومی جدا شوند و زیر نظر شورای دولتی فعالیت کنند.

ب) تفکیک دادرسی به وجود می آید یعنی از حیث رسیدگی به دعوی قواعد دادرسی اداری با قواعد دادرسی محاکم عمومی متفاوت باشد یعنی اگر بین فرد با فرد اختلاف به وجود آید به محاکم عمومی مراجعه می شود اما اگر بین فرد و دولت اختلاف به وجود آید باید در محاکم اداری و با توسل به قواعد اداری رسیدگی شود.

حقوقدانان فرانسوی معتقدند دوگانگی حقوق اداری و سایر رشته های حقوق سبب می شود تا به اصل عدالت و تساوی اجتماعی و اصل تفکیک قوا نزدیک تر شود.

گفتار دوم: الگوی انگلیسی( یگانگی )

برعکس فرانسه در انگلستان حقوق اداری به معنای خاص کلمه وجود نداشته است یعنی از سایر شاخه ها جدا نبوده است قواعد تفکیک نشده قواعد خاصی هم ندارد پس قواعد تحمیلی و ترجیحی وجود نداشته، آزادی اراده دولت و فرد بوده، محاکم اختصاصی هم وجود نداشته، پس تفکیک دادرسی و تفکیک محاکم وجود نداشت. حقوقدانان انگلیسی معتقدند یگانگی حقوق اداری با سایر شاخه های حقوق سبب می شود تا به اصل تساوی اجتماعی، عدالت اجتماعی و تفکیک قوا نزدیک تر شود.

گفتار سوم: الگوی سوسیالیستی

سوسیالیست ها اعتقاد دارند همه چیز باید اشتراکی باشد، اموال را اشتراکی کنیم، صنعت، دولت، تولید و ... را اشتراکی کنیم. اعتقاد دارند همه باید همسطح باشند همه باید در طبقه کارگری باشند. در اینجا حقوق اداری بین فرد و دولت مرزبندی نمی شود، اصلاً فرد معنا ندارد و هرچه هست عدالت جامعه است و همه در جامعه ذوب می شوند، در الگوی سوسیالیستی حقوق اداری به معنای امروزی وجود ندارد.

گفتار چهارم: اسلام

هرچند در نظام حقوقی اسلام حقوق اداری به معنای کلاسیک و امروزی وجود ندارد ولی رگه هایی از موضوعات حقوق اداری در احکام، آیات، روایات و منابع اسلامی یافت می شود مثلاً احکام ثانویه ( در اختیار حکام اسلامی است که براساس مقتضیات زمان آن را صادر می کند ). بحث شوراها، تعاونی ها یا فرمان حضرت علی(ع) به مالک اشتر در مورد نحوه انتخاب کارگزاران حکومت.

نتیجه گیری

حقوق اداری کنترل کننده قوای حاکم، تعدیل کننده روابط حقوقی میان دولت و مردم است. حقوق اداری حد و مرز میان حدود اختیارت و وظایف دولتمردان از یک طرف و حدود مردم را مشخص و تعیین می کند.

بهترین شیوه اجرای حقوق اداری شیوه ایست که در حقوق فرانسوی است بنابراین شیوه می توان به عدالت و تساوی اجتماعی نزدیک تر شد.

تعریف حقوق اداری و ویژگی ها-جلسه سوم

بخش اول: تعریف حقوق اداری

گفتار اول: حقوق اداری از لحظ لغوی

حقوق اداری مشتمل است از دو کلمه حقوق + اداره ای(اداری).

حقوق: مجموعه قواعد و مقرراتی که بر زندگی اجتماعی اشخاص از آن جهت که در اجتماع زندگی می کنند حکومت دارد و دارای ضمانت اجرا می باشد.

اداره: یک کلمه فرانسوی است به معنای هدایت کردن، رهبری کردن، مدیریت کردن، راهنمایی کردن و ...

اداره دارای دو مفهوم است: الف) مفهوم ذاتی –مادیب) مفهومسازمانی

الف) مفهوم ذاتی –مادی: مجموعهفعالیتها،عملکردها،اهدافتشکیلاتوسازمانهایاداریاستکهسازمانهاوتشکیلاتوظیفهدارندآنهارابرآوردهسازند.

مادی: دلایل وجودی یک سازمان

ب) مفهوم سازمانی: مجموعه تشکیلات، سازمان ها و نهادهای اداری است که اداره را در مفهوم ذاتی به اجرا در می آورند.

مثالی برای هر دو مفهوم: وزارت جهاد کشاورزی برای مفهوم ذاتی و ادارات زیر مجموعه آن مانند اداره آبخیزداری یا اداره منابع طبیعی برای مفهوم سازمانی.

گفتار دوم: حقوق اداری از لحاظ اصطلاحی

الف) حقوق اداری از لحاظ صوری( شکلی )

قانون شکلی طریقه اجرای حق واحقاق حق می باشد.مثال: قصاص نفس در قانون ماهوی پیش بینی شده است و نحوه اجرای آن در قانون شکلی بیان شده است.

حقوق اداری از لحاظ صوری(شکلی) به مطالعه سازمان ها، تشکیلات، نهادهای اداری، مقامات اداری، نوع ارتباط ، روابط اداری سازمان های اداری با یکدیگر، میزان صلاحیت و چگونگی شکل گیری اصول و اعمال اداری می پردازد.

موضوع مطالعه حقوق اداری: تشکیلات اداری، مطالعات اداری، اعمال اداری، روابط اداری.

حقوق اداری به لحاظ ارتباطی که با حقوق اساسی دارد متمم و مکمل حقوق اساسی می باشد.

اعمال سیاسی: اصول سیاست ها و خط مشی های حقوق اساسی.

اعمال اداری: نحوه اجرا و بکار بستن اصول مطرح شده در حقوق اساسی اعمال اداری نامیده می شود، اعمال اداری موضوع مطالعه حقوق اداری است.

اعمال اداری دو گونه است: الف) امور عمومی ب) نظم عمومی

الف) امور عمومی: اعمالی است که مربوط به خدمات عمومی است، مایحتاج عمومی زندگی روزمره شهروندان که به این خدمات امور عمومی می گویند.مانند آب، برق، نان، تلفن و ...

ب) نظم عمومی: آن چیزی که در حقوق اداری مطالعه می کنیم با عنوان پلیس اداری.

گفتار دوم:

ب) تعریف حقوق اداری از لحاظ ماهوی

چه قواعد و مقرراتی بر حقوق اداری حاکم است؟ آیا قواعد و مقررات حاکم بر حقوق اداری همان قواعد و مقررات حاکم بر حقوق خصوصی است یا با آن تفاوت دارد؟ آیا حقوق اداری شاخه ای مستقل و دارای قواعد خاص خود است یا همان قواعد کلی بر رابطه میان اداره کنندگان و اداره شوندگان حکم فرماست؟ حقوق خصوصی شامل آزادی اراده و اصل مالکیت اراده است، آیا حقوق اداری هم اصل آزادی اراده افراد است؟

از آنجایی که قواعد حقوق اداری قواعدی تحمیلی ترجیحی هستند بنابراین قواعد حقوق اداری با قواعد حقوق خصوصی متفاوت است، دولت در حقوق اداری از قواعد ویژه ای بهره مند است. دولت در حقوق اداری از حق حاکمیت ویژه یا حق امتیازات مطلق استفاده می کند. از آنجایی که دولت خود را حافظ منافع و مصالح عمومی می داند خود را برتر از افراد می بیند بنابراین در پاره ای موارد نظریات خود را بر فرد تحمیل می کند و بطور یک جانبه حق فسخ قرارداد اداری را دارد،به عنوان مثال قاعده سلب مالکیت.

آیا دولت در هر شرایطی می تواند از حقوق ویژه خود استفاده کند؟ خیر –اولاًقانونکلیحقوقمیگویددولتابتدابایدازراهحقوقخصوصیواردشودیعنیارادهطرفین. ثانیاًاگرراهیجزاستفادهازقواعدحقوقادارینبود باید از این قواعد استفاده کند و راهی برای جبران خسارت افراد هم پیدا کند. ثالثاً منافع و مصالح عمومی هم تعریف(مشخص) شود، قانون باید این موضوعات را مشخص کند والّا استفاده از مصالح عمومی اسلحه خطرناکی خواهد شد که به حقوق خصوصی افراد تعرض شود.

حقوق اداری از لحاظ ماهوی: مجموعه قواعد و مقررات حاکم و ناظر بر روابط میان ادار کنندگان(دولت) و اداره شوندگان(مردم) که دولت دارای حق حاکمیت ویژه است ( متفاوت از حقوق خصوصی است ) و دولت به این دلیل که حفظ و حامی منافع و مصالح عمومی است از این حق بهره مند است ضمن اینکه قانون مصالح و منافع عمومی را مشخص می کند.

بخش دوم: ویژگی های حقوق اداری

گفتار اول: غیر مدوّن بودن

حقوق اداری غیر مدون است یعنی یکجا جمع نشده است، حقوق اداری بسیار وسیع و پراکنده و غیرقابل تغییر است به این دلیل که موضوعاتی که در حقوق اداری قابل بررسی هستند دائماً در حال تغییر هستند.

گفتار دوم: جوان بودن ( نو پا بودن )

حقوق اداری رشته ای نو پا است، بعد از انقلاب کبیر فرانسه و از زمان حکومت های دموکراتیک شکل گرفته است. از زمان عصر مدرن یا مدرنیته حقوق اداری جان می گیرد. حقوق اداری دولت را محدود می کند. حقوق اداری در ایران بعد از انقلاب مشروطه به صورت اندک اندک شکل می گیرد.

جزوه حقوق اداری-جلسه چهارم

مبانی و منابع حقوق اداری

بخش اول: مبانی حقوق اداری

در جلسات قبل گفته شد که حقوق اداری رابطه بین فرد و دولت است و رکن مهم حقوق اداری هم همین رابطه است . حقوق اداری دارای قواعد ماهوی است و قواعد ماهوی بر اساس داشتن حق حاکمیت ویژه برای دولت است.

مبنای حقوق اداری ، اساس کار حقوق اداری چیست؟ چرا دولت دارای حق حاکمیت ویژه است؟ برای پاسخ به این سوال که اساس کار حقوق اداری چیست؟ ، اساس دولت و داشتن حق حاکمیت ویژه چگونه توجیه می شود؟ پس پاسخ به این سوال به ما می گوید که مبنای حقوق اداری چیست.

تعریف دولت:قدرت عالی سیاسی سازمان یافته در یک سرزمین مشخص.

چرا دولت ها شکل گرفتند؟ چرا حقوق اداری برای دولت حق حاکمیت ویژه قائل شد؟ در پاسخ به این سوالات نظریه های متفاوتی مطرح گردید که در اینجا به تشریح آنها می پردازیم.

گفتار اول: نظریه دولت –پلیس)ژاندارم )

طرفداران این نظریه معتقدند که عموم مردم یک حاکمیت برتر را پذیرفتند و به آن قدرت دادند پس این قدرت ناشی از عموم مردم است، اما این قدرت عمومی پس از رسیدن به درجه برتری بر افراد جامعه حکومت می کند پس مبنای نظریه دولت - پلیس قدرت عمومی است.

دولت نظم عمومی برقرار می کند، اقتدار گراست، فرمانده است، به مردم متکی نیست، مصلحت را خود تشخیص می دهد، اراده دولت بر اراده مردم بصورت مطلق تحمیل می شود، واژه شهریار یا دولتمرد بکار می برند. از این به بعد حقوق اداری ابزاری در اختیار دولت است پس دولت به این دلیل حاکمیت ویژه دارد چون قدرت عمومی در دست دارد و نهایتاً این نوع نظام به سمت استبداد پیش می رود. امروزه دولت به این معنا کمتر طرفدار دارد هرچند بسیاری از قواعد حقوقی بر مبنای قدرت عمومی شکل گرفته است.

گفتار دوم: نظریه دولت –مالی)نفع )

طرفداران این نظریه معتقدند دولت به این دلیل بوجود آمده است که مستقیماً نفع عمومی به همراه داشته باشد. نظام، نظام مالیاتی است، نظام صنفی است. هدف از وضع قواعد حقوقی منفعت عمومی نیست، حاکمیت ویژه به دنبال کسب سود و منفعت عمومی نیست. دولت به این دلیل به وجود آمده است که منفعت عمومی ایجاد کند بنابراین آن دسته از سازمان های اداری که کسب سود ومنفعت عمومی کنند از حاکمیت ویژه استفاده می کنند. این نظریه هم چندان دقیق نیست چون هدف از تشکیل دولت تنها کسب منفعت عمومی نیست بنابراین دولت مالی مبنای واحدی برای حقوق اداری نمی باشد.

گفتار سوم: نظریه دولت –رفاه

طرفداران این نظریه معتقدند هدف از بروز دولت ایجاد رفاه همگانی است، دولت به این دلیل بوجود آمده که رفاه عمومی ایجاد کند از طریق ارائه خدمات عمومی.

خدمات عمومی:آن دسته از امور عام المنفعه ای هستند که دولتمردان یک کشور وظیفه دارند در یک زمان خاص آن را برآورده سازند.

دولت که به دنبال ارائه خدمات عمومی شکل گرفته می تواند از حق حاکمیت ویژه استفاده کند یعنی اینکه دولت مخلوق است، دولت خدمتگزار است دولت فرمانده و حاکم نیست، پس مبنای حق حاکمیت ویژه جهت ارائه خدمات به دولت اعطاء شده است. در دولت – رفاه دولت خود را قیّم مردم به حساب می آورد، بدنه دولت در دولت –رفاهبزرگاست.

گفتار چهارم: نظریه دولت –ناظر

در دولت –ناظردولتفقطنظارتمیکندوتقریباًتمامیمسائلرابهدستمردممیسپاردبهجزء مسائل خاصی که خود در اختیار دارد مانند: دفاع ملی، روابط خارجی و اقتصاد ملی.

برعکس دولت –رفاهبدنهدولتدردولت–ناظرکوچکاست. دردولت–ناظربحثیمطرحمیشودباعنوانجامعهمدنییامردمسالاری. دردولت–ناظردولتخودرادرهمهزمینههامتخصصنمیبیند بنابراین همه امور را در دست نمی گیرد و فقط نظارت می کند.

در هر صورت آنچه که امروز مطرح است هیچکدام از این نظریات نمی تواند به تنهایی مبنای حقوق اداری باشد، ممکن است بسیاری از قواعد حقوق اداری براساس نظریه قدرت عمومی شکل گیرد، بسیاری از موارد براساس منفعت عمومی و بسیاری براساس نظریه خدمات عمومی. در هر صورت هرچه که هست چیزی که امروز مورد پذیرش است نظریه دولت قانونمند است، دولت باید باشد هرچه که باشد ولی باید قانونمند باشد. نهایت اینکه حقوقدانان مبنای واحدی برای حقوق اداری پیش بینی نمی کنند و نتیجه این می شود که مبنای حقوق اداری متعدد است.

بخش دوم: منابع حقوق اداری

گفتار اول: منابع مدّون

منابع مدوّن یا قوانین هستند یا مقررات دولتی.

قانون در لغت به معنای خط کش. در قانون اساسی کشور ایران تعریف مشخصی از قانون نشده است. در کشور ما قوانین به دو دسته تقسیم می شوند: الف) قانون اساسی ب) قانون عادی

در قانون اساسی یک سری منابع برای حقوق اداری موجود می باشد مانند: اصول مربوط به دیوان عدالت اداری، تفکیک قوا، سازمان بازرسی کل کشور. در قوانین عادی هم می توانیم از قانون اداری مواردی را بیابیم مانند: استخدام کشوری، تخلفات اداری، استخدام خدمات کشوری.

مقررات دولتی: آن دسته از قوانین است که به تجویز قانونگذار اجازه تصویب آن به نهادی غیر از قوه مقننه واگذار شده است به عنوان مثال: برخی آئین نامه ها و بخشنامه ها که به آن ایقاعات اداری می گویند که هیأت وزیران آن را وضع می کنند.

ایقاع: یعنی یک اراده که یک طرفه است بر خلاف عقد که دوطرفه است. آئین نامه ها انواع مختلف دارند: اجرائی، مستقل، انتظامی، تشکیلاتی.

گفتار دوم: منابع غیرمدوّن

منابع غیرمدون که جایی نوشته نشده اند، مانند: عرف اداری که خیلی محدود است. رویه قضایی، نظر علما، دکترین و اصول کلی حقوقی اینها از منابع غیرمدون هستند .

حقوق اداری-جلسه پنجم

سازمان اداری کشور

بخش اول: مفهوم کلی

تعریف حقوق اداری صوری: حقوق اداری به مطالعه سازمان ها، تشکیلات، نهادهای اداری، صلاحیت، نوع روابط با یکدیگر، مقامات اداری، وظایف و اختیارت، چگونگی شکل گیری آنها می پردازد .

سازمان اداری در هر کشور بیانگر نوع اندیشه و فکر حاکم برآن کشور از جهت ادره امور عمومی است. همانطور که در جلسات قبل گفته شد امورعمومی اعمالی است که مربوط به خدمات عمومی است .

اعمال اداری چگونه در کشور اجرا می شوند؟ نحوه اجرایش چگونه است؟

اعمال اداری: نحوه اجرا و بکار بستن اصول مطرح شده در حقوق اساسی اعمال اداری نامیده می شود، اعمال اداری دو گونه است: امور عمومی و نظم عمومی ( که در جلسات قبل توضیح داده شد ). اجرای اعمال اداری وظیفه سازمان اداری کشور می باشد .

سازمان اداری: عبارت است از مجموعه تشکیلات و نهادهای اداری که اعمال اداری را برآورده می سازند. در هر کشوری بنا به نظام حقوقی آن کشور در قانون اساسی آن کشور یا قانون عادی آن مشخص و معین شده است .

در کشور ایران سازمان های اداری به سه دسته تقسیم می شوند :

دسته اول: پاره ای از اعمال اداری و امور عمومی کلی در اختیار سازمان اداری مرکزی است، سازمان اداری مرکزی امور عمومی کلی کشور را توسط مقامات مرکزی، تشکیلات مرکزی و نمایندگان دولت مرکزی اجرا می کند یعنی سازمانی است در مرکز. اعمال اداری در سازمان اداری مرکزی به موجب سیستم تمرکز اداری اجرا می شود. در ایران مقامات سازمان مرکزی عبارتند از: رهبر، رئیس جمهور، نهاد ریاست جمهوری، هیأت وزیران، معاون اول رئیس جمهور، وزیراندسته دوم: تعدادی سازمان اداری در کشور با عنوان سازمان های اداری غیر متمرکز وجود دارد یعنی پاره ای از خدمات عمومی و امور عمومی از اختیار سازمان اداری مرکزی خارج شده و به دست سازمان های اداری غیرمتمرکز قرار گرفته است به عبارت دیگر در سیستم عدم تمرکز اداری اجرا می شوند.

سازمان های غیرمتمرکز دو قسم اند :

الف) فنی تخصصی: مانند مؤسسات عمومی (شهرداری ها)

ب) منطقه ای محلی: مانند شوراها (شورای اسلامی شهر و روستا)

دسته سوم: دسته ای از سازمان های اداری هستند با عنوان سازمان اداری خاص یا سازمان اداری حرفه ای و نظام های صنفی مانند: کانون وکلای دادگستری، نظام پزشکی، نظام مهندسی .

بخش دوم: سازمان اداری مرکزی

رهبری: وظایف و اختیارات رهبری (اصل 110 ق . ا)

تعیین فقهای شورای نگهبان –نصبعالیترینمقامقضاییکشور–فرماندهیکلنیروهایمسلح–امضایحکمریاستجمهوریپسازانتخابمردم–عزلرئیسجمهوربادرنظرگرفتنمصالحکشور–عفویاتخفیفمجازاتمحکومیندرحدودموازیناسلامیومواردغیر.

ریاست جمهوری: وظایف و اختیارات رئیس جمهور در ق.ا از اصل 121 تا 133 بیان شده است .

نهاد ریاست جمهوری: تهیه برنامه عمرانی برای دولت –بررسیروندپیشرفتطرحهایدولتو ... . سازمانهاییکهدرقالبنهادریاستجمهوریفعالیتمیکنند: سازمانبرنامهوبودجه–سازمانحفاظتمحیط زیست –سازمانملیجوانان–سازمانتربیتبدنیو ... میباشند .

توضیح: پس از ادغام سازمان ملی جوانان و سازمان تربیت بدنی با یکدیگر وزارت ورزش و امور جوانان تشکیل گردید .

سایر اعضای سازمان اداری مرکزی و وظایف آنان در جلسات بعد توضیح داده شده است .

جلسه ششمتقسیم قدرت اداری) وزیر ، وزارتخانه- )

گفتار اول: پیشینه تاریخی

پیشینه تاریخی وزیر

وزیر در ایران: از لحاظ تاریخی وزیر هم در ایران و هم در اسلام دارای سوابقی است. در ایران وزیر مشاور پادشاه بود و در امور مملکت داری به پادشاه مشاوره می داد. بعد از بوجود آمدن مفهوم دولت وزیر به عنوان دبیر دولت لقب گرفت، در ایران وزیر به عنوان صدراعظم شناخته می شد. امروزه برای انتخاب وزیر ابتدا شخص مردنظر توسط رئیس جمهور معرفی و سپس توسط مجلس شورای اسلامی رأی اعتماد صادر می شود و عنوان وزارت را کسب می کند .

وزیر در اسلام: الف) وزیر در تفویض (واگذار شده) ب) وزیر در تنفیذ

وزیر در تفویض دارای شرایط خاصی بوده است: درجه اجتهاد –حریت(آزادی) یعنینسلاندرنسلآزادبودهباشند. وزیردرتفویضبهعنوانقائممقامخلیفهشناختهمیشدواختیاراتفوقالعادهداشتودرپارهایمواقعبهجایخلیفه تصمیم می گرفت به استثنای موارد خاص .

الف) در تعیین جانشین خلیفه )ولیعهد )

ب) در عزل کسانی که توسط خلیفه منصوب شده بودند نمی توانست دخالت کن .

وزیر در تنفیذ: ابلاغ احکام و فرامین خلیفه را بر عهده داشت و در حکم یک منشی بود .

پیشینه تاریخی وزارتخانه

در ایران اولین وزارتخانه در زمان فتح علی شاه قاجار بنام وزارت دول خارجه شروع بکار نمود. اوج کار آنها در زمان ناصرالدین شاه بود که در این زمان شش وزارتخانه شکل گرفت که عبارتنداز: وزارت خارجه، وزارت داخله، وزارت مالیه، وزارت جنگ، وزارت عدلیه و وزارت وظائف (استخدام). اولین قوانین در مورد وزارتخانه مربوط به سال 1305 ه.ش می باشد .

گفتار دوم: تعریف وزارتخانه

تعریف وزارتخانه در قانون استخدام کشوری: وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی که به موجب قانون ایجاد شده است .

تعریف وزارتخانه در قانون محاسبات عمومی: وزارتخانه سازمان مشخصی است که به موجب قانون ایجاد شده و به وسیله دولت اداره می شود .

تعریف اصلی وزارتخانه: تمرکز خدمات و امور عمومی نزدیک به هم در یک سازمان که جزئی از دولت است و بنام دولت عمل می کند و از طریق قانون تأسیس می شود وزارتخانه نامیده می شود .

وزارتخانه در سه قانون تعریف شده است: قانون استخدام کشوری –قانونمحاسباتعمومی–قانونخدماتکشوری)مصوب1386)

وزارتخانه جزئی از دولت است و شخصیت حقوقی مستقلی ندارد، مجموع وزارتخانه ها شخصیت حقوقی دولت را شکل می دهند. وزارتخانه ها سازمان های وظیفه ای هستند یعنی وظیفه دارند به امور و خدمات تخصصی ویژه ای بپردازند به عبارت دیگر تقریباً امور و خدماتی که به هم نزدیکند یکجا جمع شده اند و تشکیل یک سازمان را می دهند با عنوان وزارتخانه .

گفتار سوم: تقسیم بندی وزارتخانه

الف) سازمان کلی: محل سازمان مرکزی وزارتخانه عموماً در پایتخت است. وزیر، معاونین ومشاورین وزیر در اینجا فعالیت می کنند. معاونین و مشاورین وزیر تشکیل دفتر وزارتی را می دهند .

ب) نوع وظایف و مشاغل: بر اساس نوع وظایف و مشاغل وزارتخانه دارای دو دسته سازمان است .

دسته اول: سازمان اصلی: که هدف و دلیل بوجود آمدن وزارتخانه است، ذاتاً باید وجود داشته باشد چون هسته اصلی است مثال: امور کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی .

دسته دوم: سازمان های ستادی: که تقریباً در هر وزارتخانه ای وجود دارد (ادارات مشترک) مانند دبیرخانه، امور مالی، کارگزینی، تدارکات و غیره. در واقع در ادارات نقش کلیدی دارند .

ج) ساختار داخلی: وزارتخانه ==>اداره کل ==>اداره ==>دایره ==>شعبه

هر وزارتخانه از اداره کل ، هر اداره کل از چندین اداره ، هر اداره از چندین دایره و هر دایره دارای چندین شعبه است .

اداره کل: واحد اداری است که تحت ریاست شخصی به عنوان مدیر کل است که دارای بودجه جداگانه است و مستقیماً به ادارات تحت نظر خود دستور می دهد، مدیر کل زیر نظر یکی از معاونین وزیر است .

گفتار چهارم: وظایف و اختیارات وزیر

یک) اختیار سازمانی ، تشکیلاتی ، استخدامی

سر و سامان دادن به اوضاع وزارتخانه –ایجادتشکیلاتجدید–حذفتشکیلاتزائد – توزیع مشاغل : – تقسیم کار –تعیینصلاحیتها–انتظامبهامورداخلیوزارتخانهبطورکلی

البته وزیر در این وظایف با محدودیت هایی روبرو است: آن دسته از سازمان های داخلی وزارتخانه ها که توسط قانونگذار بوجود آمده تغییر در آن از حدود اختیارات وزیر خارج است و دیگری بحث محدودیت های بودجه ای و مالی، اختیار استخدام نیروهای جدید، ترفیع مستخدمان، تنزیل درجه کارکنان .

دو) قدرت سلسله مراتب اداری وزیر

قدرت سلسله مراتب اداری وزیر ناشی شده از سلسله مراتب اداری می باشد، اصل سلسله مراتب اداری یکی از اصول سیستم اداری مرکزی است به این معنا که مقامات اداری مادون (پائین تر) مکلف به اجرای فرامین مافوق(بالاتر) می باشند.

الف) قدرت تصمیم گیری: اتخاذ تصمیمات در وزارتخانه توسط وزیر انجام می شود، تمامی اعمال اداری به اسم وزیر صورت می گیرد، تمامی قراردادهای اداری توسط وزیر انجام می گیرد .

نکته: تصمیم گیری ها عموماً از طریق وضع آئین نامه است .

ب) قدرت نظارت وزیر: جلوگیری از انحراف از اهداف اصلی وزارتخانه یعنی استفاده از ساز و کارهایی که امور عمومی به نحو احسن انجام شود .

نکته: نظارت باید دقیق و حقوقی باشد و از روی غرض نباشد .

نظارت دو نوع است: نظارت ارشادی و نظارت تعقیبی

نظارت ارشادی به منزله راهنمایی قبل از انجام هرگونه اقدامی از دستور است .

دستور نظارتی ناظر بر فرد یا موضوع معین و مشخص است .

بخشنامه ها: دستورات کلی و عام و شمولی هستند که از طریق مقامات اداری بالاتر صادر می شوند .

شرایط بخشنامه ها :

نیاز به انتشار در روزنامه رسمی ندارد .

بخشنامه ها نباید تکالیف جدیدی برای افراد به وجود بیاورند .

از آنجایی که بخشنامه ها درون سازمانی هستند الزاماً توسط کارکنان وزارتخانه باید رعایت شود والّا (عدم رعایت) تخلف اداری محسوب می شود .

چنانچه بخشنامه ها برخلاف قوانین باشند هرکسی می تواند ابطال آن را از دیوان عدالت اداری خواستار شود .

گزارش اداری: از طرف کارکنان تنظیم می شود و هر شش ماه یا یک سال تنظیم و به مقامات بالاتر ارسال می شود .

نظارت تعقیبی: بعد از انجام اعمال اداری و بروز تخلف اداری یا وقوع جرم می باشد مانند ارتشاء (رشوه گرفتن) –اختلاس. تخلفاتاداریبههیأترسیدگیبهتخلفاتاداریجهترسیدگیارسالمیشود،تخلفاتاداریحدوداً 39 مورددارد. تخلفاتاداریمستوجبمجازاتاداریمیباشندوجرایمعمومینیزمستوجبمجازاتعمومی. بالاترینمقاماتاداریمکلفندنظارتتعقیبیداشتهباشند والّا خود آنها هم مورد مؤاخذه و بازخواست قرار می گیرند .

سه) وزیر نماینده حقوقی دولت

وزارتخانه شخصیت حقوقی مستقلی ندارد ندارد، مجموع وزارتخانه ها شخصیت حقوقی دولت می شوند. وزیر نماینده حقوقی دولت در وزارتخانه مربوطه است. قراردادهای اداری را امضاء، پرداخت دیون، مطالبه طلب ها، حق طرح دعوا، پاسخگوئی به دعاوی طرح شده و تمامی مسائل مربوط به وزارتخانه در اختیارش می باشد .

جزوه حقوق اداری1-جلسه هفتم

انتقال اختیارات

مقدمه

گفته شد که وزیر دارای اختیارات و وظایف گسترده ایست و به دلیل گستردگی وظایف نمی تواند به تمامی اختیاراتش به یک نحو رسیدگی کند پس راه هایی پیش بینی شده است برای بهتر انجام شدن کارها که یکی از این راه ها ایجاد دفتر وزارتی می باشد که مجموعه ای از معاونین، مشاورین و کسانی که در دفتر وزارتی مشغول به کار می باشند. دفتر وزارتی وزیر را از تصمیمات عجولانه و شتابزده باز می دارد یعنی تصمیماتی پخته و منطقی در دفتر وزارتی گرفته می شود .

گفتار اول: تفویض اختیار

تفویض در لغت به معنای واگذاری، به این معنا که وزیر یا بالاترین مقام اداری می تواند وظایف و اختیارات خود را به افراد دیگری واگذار کند. واقعیت این است که مقررات حقوق خصوصی با حقوق عمومی متفاوت است، از آنجایی که در حقوق خصوصی فرد از آزادی اراده بهره مند است بنابراین می تواند در امور اداری خود اختیارات و حتی در پاره ای موارد وظایف خود را به فرد دیگری از طریق انعقاد قرارداد واگذار کند، مثال: از طریق عقد وکالت –وامگرفتن–عقدازدواج. امادرحقوقعمومیخصوصاًدرحقوقاداری موضوع متفاوت است، از آنجایی که مقامات اداری بنا به شخصیت خاص آنها استخدام شده اند پس بکارگیری آنها در سازمان های اداری به علت قائم به شخص بودن آنهاست، مثال آقای الف و ب در آزمون استخدامی شرکت می کنند و آقای الف در اداره موردنظر استخدام می شود ولی آقای ب استخدام نمی شود، آقای الف که آزمون های استخدامی را گذرانده چون قائم به شخص است وظیفه دارد تمامی وظایف و اختیاراتش را شخصاً ارائه دهد به این معنا که در حقوق اداری اصل بر این است که فرد یا مقام اداری وظیفه دارد امورمحوله را خود انجام دهد اما استثنائی بر این اصل پیش بینی شده است به این معنا که در پاره ای موارد بنا به دلایلی مثلا کمبود وقت، بهتر اجرا شدن امور، تسریع در کارها و رسیدگی به امور کلی تر مقامات ادارات می توانند پاره ای از اختیارات خود را به کسانی که عموماً عضو آن سازمان هستند واگذار کنند که به این عمل تفویض اختیار می گویند .

قسمت اول: شرایط تفویض اختیار

الف) در تفویض اختیار رضایت مقام تفویض کننده شرط است اما رضایت شخصی که اختیارات به او تفویض شده شرط نیست (اصل سلسله مراتب اداری ایجاب می کند که از مقام مافوق اطاعت کند.)

ب) تفویض اختیار باید صریح و کتبی باشد به عبارت دیگر صراحتاً بیان کند و بصورت کتبی بیان شده باشد .

ج) حدود تفویض اختیار مشخص باشد یعنی اینکه چه میزان از وظایف تفویض شده، حدود، میزان و موارد همه باید مشخص باشند .

د) فقط بخشی از اختیارات قابل تفویض می باشد، اگر همه وظایف را تفویض کند یعنی مقام مسئول استعفا نموده است .

ک) اختیارات اساسی قابل تفویض نیستند، مثال: حضور در جلسات هیئت وزیران توسط مشاور یا معاون وزیر که امکان پذیر نمی باشد و از اختیارات خاص وزیر می باشد .

قسمت دوم: آثار حقوقی

الف) از آنجایی که تفویض اختیار امری درون سازمانی است مقام تفویض کننده هروقت که بخواهد می تواند اختیارات تفویض شده را پس بگیرد و باید بصورت کتبی اعلام کند .

ب) تفویض اختیار سبب سلب مسئولیت از مقام تفویض کننده نمی شود، مبنای تفویض اختیار مسئولیت مضاعف است (مسئولیت دو چندان ) یعنی مسئولیت هم بر عهده مقام تفویض کننده باقی می ماند و هم بر گردن مقام تفویض شده منتقل می گردد (یعنی ضم ذمه به ذمه است). اگر به درستی مسئولیت متوجه مقام بالاتر نباشد ممکن است مسئولیت ها لوث شود . (لوث = شک و تردید)

ج) با برکناری مقام تفویض کننده تفویض اختیار ازبین می رود چون صلاحیتش ازبین رفته است مقام تفویض شونده هم فاقد کارائی می شود .

د) با فوت مقام تفویض کننده تفویض اختیار ازبین نمی رود چون فوت یک علت قهری است و ربطی به صلاحیت شخص ندارد .

گفتار دوم: کفالت اداری

در پاره ای موارد بنا به دلایلی مقام اداری امکان حضور در محل کار خود را ندارد مثلا: مرخصی، بیماری یا مأموریت. در این گونه موارد با توجه به اصل مداومت امور عمومی یا اصل تعطیل بردار نبودن امور اداری، بطور موقت یکی از کارکنان سازمان اداری وظایف و اختیارات اداری مقام مذکور را در دست می گیرد که به این فرد کفیل می گویند. کفیل از طرف همان وزیر یا مقام بالاتر انتخاب می شود که با عنوان سرپرست فعالیت می کند. در کفالت اداری کفیل دارای تمام اختیارات مقام بالاتر است به استثناء مواردی که در حکم کفالت جدا شده باشدمستثنی شده باشد ) .)

تفاوت تفویض اختیار و کفالت

در تفویض اختیار مقام بالاتر وجود دارد ولی در کفالت وجود ندارد .

در تفویض موارد اختیار مشخص است ولی در کفالت همه وظایف کامل می باشد بجز موارد مستثنی شده .

زمان در کفالت موقت است ولی در تفویض مدت می تواند نامعلوم باشد .

جزوه حقوق اداری1-جلسه هشتم

اصول حاکم بر سازمان های اداری )سیستم ها یا سبک های حقوق اداری)

مقدمه

منظور از اصول حاکم بر سازمان های اداری این است که سازمان های اداری بر چه مبنا و اساسی استوار هستند؟ به عبارت دیگر چه رابطه حقوقی میان سازمان های اداری برقرار است؟ نحوه شکل گیری و ساماندهی سازمان های اداری بر چه قواعدی حکم فرماست؟

برای اینکه بدانیم اصول حاکم بر سازمان های اداری چیست و چه سیستم یا سبک ادری در کشور پیاده می شود اول باید به دنبال هدف سیستم یا سبک باشیم که آن هم ناشی شده از موضوع سازمان های اداری است .

سازمان های اداری به دنبال اجرای اعمال اداری هستند که اعمال اداری شامل امور عمومی و نظم عمومی می باشد. نحوه اداری امور عمومی به ما یاد می دهد که اصول و مبنای سازمان های اداری چیست به عبارت دیگر سیستم یا سبک اداری که حاکم بر کشور است چیست؟ امور عمومی دو قسم است: یا ملی هستند یا امور محلی هستند .

امور ملی: اموری هستند که منافع آنها به ملت یعنی سر تا سر کشور می رسند مثلا نیروگاه اتمی بوشهر یا ذوب آهن اصفهان .

امور محلی: اموری هستند که منافع آنها مربوط به یک محله، منطقه یا محدوده جغرافیائی خاصی است مثلا افتتاح بیمارستان در عالیشهر .

اگر امور ملی و محلی در اختیار یک سازمان بنام سازمان اداری مرکزی باشد سیستم حاکم بر کشور سیستم تمرکز اداری است اما اگر امور ملی در اختیار سازمان مرکزی باشد و اداره امور محلی در اختیار سازمان های غیر مرکزی باشد سیستم عدم تمرکز اداری در کشور وجود دارد .

گفتار اول: سیستم تمرکز اداری

همانطور که گفتیم امور ملی و محلی در اختیار سازمان مرکزی است یعنی سازمان واحد و متمرکز در پایتخت تمامی امور کشور را در دست دارد و برای تمامی کشور تصمیم می گیرد، امور مالی سراسر کشور را در دست دارد، امور قانونگذاری را در دست دارد، استخدام برای سراسر کشور را در دست دارد، به مقامات و سازمان های محلی به دید داشتن شخصیت حقوقی مستقل نگاه نمی کند، برای همه تصمیم می گیرد. در اینگونه سیستم ها به مقتضیات محلی توجه نمی شود هر آنچه که هست در اختیار مقامات و سازمان های مرکزی است. تعیین سیستم حاکم بر سازمان های اداری در هر کشوری با قانون اساسی آن کشور است .

نتایج عملی

الف) وحدت شخصیت حقوقی برای سازمان مرکزی که آن دولت مرکزی است .

ب) اصل سلسله مراتب اداری به خشکی رعایت می شود .

ج) نظارت یا کنترل نیز نظارت یا کنترل سلسله مراتبی است یعنی نظارت استصوابی است .

این نوع سیستم اداری امروزه کمتر در کشورهای جهان رعایت می شود .

محاسن و معایب –

ابتدا محاسن بیان می شود :

الف) در کشورهایی که هنوز به آن درجه از پختگی و ظرفیت اجتماعی و زندگی جمعی نرسیده اند این سیستم بهترین سیستم اداره امور آنهاست .

ب) وحدت ملی کشور حفظ می شود در نتیجه منافع ملی بهتر حفظ می شود .

ج) امور عمومی به متخصصین سپرده می شود زیرا مقامات اداری اصولاً غیر بومی اند و با مردم آن محل برخرد منافع (اصطحکاک منافع) ندارند .

د) در سیستم تمرکز تصمیم گیری ها واحد است و از اتخاذ تصمیمات متناقض جلوگیری به عمل می آید .

معایب

الف) بروکراسی اداری (کاغذ بازی) به وجود می آید .

ب) ادارات مرکزی بی رویه گسترش پیدا می کنند .

پ) از مشارکت عمومی مردم جلوگیری به عمل می آید .

ج) حسن ابتکار، خلاقیت و نوآوری را ازبین می برد (اطاعت کور کورانه) .

چ) در سیستم تمرکز اداری با توجه به حفظ منافع ملی منفعت محلی فدا می شود .

د) تصمیم گیری ها متناسب با مقتضیات محلی نیست .

ذ) در سیستم تمرکز اداری اصولاً به لحاظ عدم رعایت مقتضیات محلی اداره امور عمومی همراه با کُند کاری اداری است. سیستم تمرکز مانع حسن اجرای امور عمومی است. این معایب باعث شد که از درون سیستم تمرکز اداری سیستمی بنام عدم تراکم به وجود آید .

گفتار دوم: سیستم عدم تراکم اداری

ماهیتاً جزء سیستم تمرکز اداری است اما تمرکز اداری تعدیل شده است (اصلاح شده، به روز شده). بر مبنای عدم تراکم سازمان مرکزی حفظ می شوند لیکن پاره ای از اختیارات به سازمان ها و مقامات مرکزی و نمایندگان آنها در سطح مناطق و استان ها واگذار می شود، با استفاده از اصل مهم تفویض اختیار اختیاراتی به نمایندگان دولت مرکزی در سطح استان ها و شهرستان ها واگذار شده است، نمونه بارز عدم تمرکز در ایران قانون وظائف و اختیارات استانداران و فرمانداران مصوب 1339 است. استانداران و فرمانداران منتخبین محلی نیستند بلکه نمایندگان دولت مرکزی هستند بنابراین در درون سیستم تمرکز اداری فعالیت می کنند .

گفتار سوم: سیستم عدم تمرکز اداری

در عدم تمرکز امور ملی دست سازمان ملی و مرکزی و امور محلی در اختیار سازمان محلی و فنی و غیرمتمرکز است یعنی در درون یک واحد اداری بزرگتر یک واحد اداری کوچکتری وجود دارد که دارای یک شخصیت حقوقی است، مستقلاً تصمیم می گیرد و اعمال اداری خود را توسط کارکنان خود اجرا می نماید و مبتنی بر اندیشه آزاد واستقلال عمل است. در واقع در سیستم عدم تمرکز تصمیم گیری ها امور مالی و سایر اختیارات در صلاحیت سازمان غیرمتمرکز است البته این صلاحیت به حدّی نیست که به وحدت ملی لطمه ای وارد کند بنابراین برای جلوگیری از هرج و مرج، از طرف سازمان مرکزی بر این دسته از سازمان ها نظارت می شود که به آن نظارت قیمومتی می گویند .

انواع عدم تمرکز

الف) عدم تمرکز محلی: یک مفهوم محلی، مکانی و جغرافیائی است که مربوط به یک منطقه خاص است، امور عمومی که توسط منتخبین محلی اداره می شود که نمونه بارز آن در ایران شوراهای اسلامی است .

ب) عدم تمرکز فنی: واگذاری یک امر فنی و تخصصی به پاره ای سازمان های فنی است که نمونه بارز آن مؤسسات عمومی هستند .

نتایج عملی

الف) سازمان های غیر متمرکز شخصیت حقوقی مستقل دارند .

ب) انتخابات اصل مهم این سیستم است .

ج) نظارت، نظارت قیمومتی است یعنی در قالب نظام مشارکتی است .

محاسن و معایب–

ابتدا محاسن بیان می شود :

الف) متناسب با تمایلات بشری است .

ب) در کشورهایی که پراکندگی قومی، نژادی و مذهبی دارد بهترین نوع اداره امور عمومی سیستم عدم تمرکز است .

پ) تصمیمات متناسب با مقتضیات محلی گرفته می شود .

ج) مشارکت عمومی مردم را در اداره امور عمومی به همراه دارد .

چ) روحیه خلاقیت، ابتکار و نوآوری را پرورش می دهد .

د) منفعت عمومی محلی حفظ می شود .

معایب

الف) عوام فریبی (گول زدن مردم)

ب) روحیه نفاق را به وجود می آورد .

ج) تشطت آراء به وجود می آید (تعارض)

د) وحدت ملی به خطر می افتد .

جزوه حقوق اداری1-جلسه نهم

نظارت در سیستم های اداری (سازمان های اداری)

گفتار اول: نظارت در سیستم تمرکز اداری

الف) اوصاف

نظارت در سیستم تمرکز اداری در قالب نظام تبعیت مطرح می شود، در واقع یک اصل داریم برای نظام تبعیتی و آن هم اصل سلسله مراتب اداری است. وقتی اصل سلسله مراتب را داشته باشیم نظارت هم به صورت سلسله مراتبی می باشد یعنی نظارتی که به صورت عمودی (از بالا به پائین) و در قالب اصل سلسله مراتبی به پائین اعمال می شود که به این نظارت مطلق یا غیرمشروط نیز گفته می شود یعنی اینکه مقام بالاتر حق نظارت دارد و مقام پائین تر حق اعتراض ندارد، برای اعمال نظارت هیچ شرطی برای مقام بالاتر مطرح نیست.

ب) عوامل (ساز و کارها)

مقام اداری مرکزی قصد نظارت دارد چه راهکارهایی وجود دارد برای انجام این کار؟ راهکارها به شرح زیر می باشند:

1- برای تصمیم گیری بجای ادارات پائین تر

2- اصلاح تصمیمات پائین تر

3- ابطال تصمیمات

4- آموزش (حق تعلیمات اداری)

گفتار دوم: نظارت در عدم تمرکز اداری

الف) اوصاف

در سیستم عدم تمرکز اداری نظام، نظام هماهنگی (مشارکتی) است. در این سیستم بر خلاف سیستم تمرکز اداری روابط به صورت طولی می باشد، تفاوت عمده این سیستم با سیستم تمرکز شخصیت حقوقی است که ادارات دارند در واقع بنای کار بر هماهنگی است. در نظام عدم تمرکز اصل بر استقلال عمل و اندیشه آزاد است ولی اینها هم دارای حدود می باشند.در نظام عدم تمرکز اداری ادارات اگر سبب: 1- هرج و مرج شدن 2- به وحدت اداری لطمه زدن 3- مانع حسن اجرای امور اداری شدن 4- از حدود و وضائف خارج شدن ، اگر از این موارد وحدود خروج کردند در اینصورت نظارت شروع می شود که نظارت قیمومتی است. نظارت قیمومتی بصورت مشروط و غیرمطلق است که شرایطش چهار مورد ذکر شده می باشد یعنی پس از صورت گرفتن هرکدام از این موارد نظارت قیمومتی شروع می شود، نظارت قیمومتی باید به موجب قانون پیش بینی شده باشد.

ب) عوامل (ساز و کارها)

نظارت قیمومتی چه ساز و کارهایی دارد؟

1- نظارت قیمومتی بر اعمال (عملکردها) و رفتار واحدهای غیرمتمرکز

در نظارت براعمال و رفتارها منظور از اعمال، اعمال حقوقی می باشد اعمالی که مربوط به کارشان است. نظارت بر این اعمال به دو صورت مستقیم یا غیرمستقیم می باشد:

نظارت غیر مستقیم: با مثال: شوراهای اسلامی شهر و روستا نمونه بارز سیستم عدم تمرکز اداری می باشد، استانداران، فرمانداران و بخشداران می توانند بدون دعوت در جلسات شوراها شرکت کنند، این شرکت کردن یعنی بصورت غیرمستقیم بر کارها و تصمیماتشان نظارت می شود.

نظارت مستقیم: نظارت مستقیم از طریق 1-اصلاح تصمیمات 2-ابطال تصمیمات 3-تصمیم گیری صورت می گیرد. در بحث شوراها در مواردی که تصمیمات برخلاف قانون باشد مقامات اجرایی ابتدا درخواست تجدیدنظر می دهند سپس اگر رعایت نکنند آنرا به هئیت های حل اختلاف ارجاع می دهند.

2- نظارت قیمومتی بر اعضا واحدهای غیرمتمرکز

در این قسمت ممکن است یا در قالب سلب عضویت باشد یا انحلال واحد غیرمتمرکز باشد. اگر یکی از اعضای شورا تخلف کند می توان سلب عضویتش کنند و عضو علل البدل به جایش مشغول به فعالیت شود. در مود انحلال اگر شورا تصمیم گیری یا اقدام خلافی اجام دهد می توان آنرا منحل نمود. در ایران سازمان بازرسی کل کشور نظارت را انجام می دهد، این سازمان زیر نظر قوه مجریه فعالیت می کند.

سیستم عدم تراکم در ایران

سیستم عدم تراکم اداری نوعی سیستم اداری تعدیل شده است به این معنا که دولت مرکزی پاره ای از اختیارات خود را به مسئولین استانی واگذار می کند. سیستم عدم تراکم از دل سازمان اداری بوجود می آید و نمایندگان دولت مرکزی آن را اجرا می کنند( استانداران ، فرمانداران ، بخشداران )

سازمان های عدم تراکم در ایران

از آنجایی که سازمان های عدم تراکم تحت نظارت دولت مرکزی هستند وزارتخانه مربوط به آن نیز وزارت کشور است. وزارت کشور دارای یک سری اهداف و وظایف است که به شرح زیر می باشند:

1- اجرای سیاست عمومی دولت در سراسر کشور

2- برگزاری انتخابات

3- تعمیم دموکراسی (عمومیت دادن )

4- تأمین آزادی های مشروع

5- کنترل مرزها ( تردد در مرزها )

6- کنترل اتباع بیگانه

7- مبارزه با بلایای طبیعی ( حوادث غیرمترقبه )

8- برقراری نظم و امنیت در سراسر کشور و ...

بررسی قانون تقسیمات کشوری یکی از مؤلفه های مهم در سیستم عدم تراکم است. اولین قانون تقسیمات کشوری بعد از انقلاب قانون مصوب 1362 می باشد. در تقسیمات کشوری تقسیمات مشخص است که به صورت زیر می باشد: روستا ==> دهستان ==> شهر ==> بخش ==> شهرستان ==> استان. روستا مبنا تقسیمات است، کوچکترین واحد دهستان و بزرگترین استان می باشد. هر دهستان از چند مزرعه یا روستا تشکیل می شود، از چند دهستان شهر و از چند شهر بخش تشکیل می شود.

هرگونه تأسیس یا تشکیل، ادغام، انحلال در واحدهای تقسیمات کشوری به استثنا استان در صلاحیت هیئت وزیران می باشد، فقط استان در صلاحیت مجلس یا قانونگذار است.

استان: از بهم پیوستن چند شهرستان همجوار تشکیل می شود، مرکز استان یکی از شهرهای معروف آن استان که مناسب ترین کانون فرهنگی، اقتصادی و ... و بطور کلی سوق الجیشی آن استان است. تغییر مرکز استان با قانونگذار است. ریاست استان بر عهده فردی بنام استاندار است که یک مقام سیاسی اداری است و نماینده عالی سیاست دولت در استان است، به پیشنهاد وزیر کشور و تصویب هیئت وزیران انتخاب می شود، حکم استانداری به امضای رئیس جمهور و وزیر کشور می رسد.

وظایف و اختیارات استاندار: دارای وظایف و اختیارات سیاسی امنیتی می باشد –نظمعمومیاستان–انتخاباتدراستان–سرکشیبهحوزههایکاری–رسیدگیبهشکایات–نوسازیوبهسازیشهرها–تشکیلشورایتأمیندراستانو ...

نکته: امور دانشگاه ها ، امور دادگاه ها و نیروهای نظامی زیر نظر استاندار نیستند.

شهرستان: از بهم پیوستن چند بخش همجوار تشکیل می شود و یکی از شهرها مرکز آن شهرستان می باشد. تراکم جمعیتی برای شهرستان ها حداکثر 120هزار و حداقل 80هزار نفر می باشد، البته در بعضی شهرهای کویری و مناطق صعب العبور با جمعیت 50هزار نفر هم شهرستان تشکیل می شود .ریاست شهرستان بر عهده فرماندار می باشد، فرماندار به پیشنهاد استاندار و تنفیذ وزیر کشور انتخاب می شود. وظایف فرماندار همان وظایف استاندار در سطح شهرستان در حوزه کاری خودش است.

بخش: از بهم پیوستن یک یا دو شهر و چند روستا تشکیل می شود، ریاست بخش برعهده بخشدار می باشد. وظایف بخشدار همان وظایف فرماندار در سطح حوزه کاری خودش می باشد.

جزوه حقوق اداری1-جلسه دهم

سازمان های اداری غیرمتمرکز در ایران

شورای اسلامی شهر و روستا

در ایران بحث نظام مشورتی و حضور نمایندگان مردم در مجلس از زمان مشروطه شکل گرفت. بحث شوراها نیز از زمان نظام های ایالتی و ولایتی مطرح شد. قبل از دوران انقلاب نیز انجمن شهر یا خانه های انصاف وجود داشتند که مسئولیت شهر را بر عهده داشتند. بعداز پیروزی انقلاب بحث شوراهای اسلامی مطرح شد و بحث آن نیز در قانون اساسی مطرح گردید. بهترین قوانین در مورد شوراها قانون سال 1375 می باشد. اولین دوره شوراها در سال 1378 شروع به کار کردند .

موانع اجرای قانون شوراها

1- جنگ تحمیلی: کشور را از حالت عدم تمرکز خارج کرد و به سمت سیستم تمرکز کشاند

2- تجربه و سوابق قبلی

3- اتفاقات ( غائله ): مانند بحث هایی که در مورد استقلال بعضی از مناطق مطرح شد مانند استقلال کردستان، خوزستان و ...

4- ترس یا احتیاط قانونگذار: نگرانی از واگذاری امور ملی به دست مردم بخاطر وحدت کشور و به خطر افتادن آن.

آئین شوراها

هدف شوراها: به منظور پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، فرهنگی و غیره از طریق همکاری مردم ( حرکت به سمت سیستم عدم تمرکز یا به عبارت دیگر تمرکز زدایی ) و هدف دوم: با هدف نظارت بر شهر، بخش و روستا می باشد(ماده یک قانون شوراها مصوب 1375).

دوره فعالیت شوراها 4 سال می باشد و از 9 اردیبهشت شروع به کار می کنند. عضویت در شوراها افتخاری بوده و شغل محسوب نمی شود، هر فرد فقط می تواند عضو یک شورا باشد، پذیرش استعفا هریک از اعضا منوط به تصویب شورا است. جلسات شورا علنی است و با حضور دو سوم اعضا رسمیت می یابد. تصمیمات با تصویب اکثریت مطلق اعضا معتبر است.

(اکثریت مطلق:نصف+یک) (اکثریت نسبی: به نسبت سایر اعضا) (اکثریت خاص: یک سوم و دو سوم)

تشکیل جلسات غیرعلنی منوط به تصویب دو سوم اعضای حاضر می باشد. اولین جلسات شوراها بنا به پیشنهاد مقامات اجرایی می باشد و بلافاصله هیئت رئیسه سنی تشکیل می شود. انتخابات بصورت مستقیم و عمومی می باشد، آرا بصورت مخفی و اکثریت نسبی می باشند.

نکته: اگر آرا دو یا چند نفر از شرکت کنندگان مساوی باشد اولویت اول با ایثارگران، اولویت دوم مدرک تحصیلی و اولویت سوم قرعه کشی می باشد.

شرایط انتخاب کنندگان: تابعیت کشور ایران –حداقلسن 15 سالتمام–سکونتحداقلیکسالدرمحلاخذرأیبهاستثناشهرهایبالایصدهزارنفرجمعیتکهشرطسکونتنیازنمیباشد.

شرایط انتخاب شوندگان: تابعیت کشور ایران –حداقلسن 25 سالتمام–اعتقادوالتزامبهاسلاموولایتفقیه–اعلاموفاداریبهقانون اساسی –دارابودنسوادخواندنونوشتنبرایروستا–حداقلدیپلمبرایشهرهایتایکمیلیوننفرجمعیتوفوقدیپلمبرایبالاییکمیلیوننفرجمعیت.

هیئت های اجرایی

به منظور برگزاری انتخابات شوراها در شهر هیئت اجرایی شهرستان و در روستا هیئت اجرایی بخش تشکیل می شود. ریاست هیئت اجرایی شهرستان برعهده فرماندار و بخش برعهده بخشدار است.

هیئت اجرایی شهرستان: به غیر از فرماندار اعضای آن عبارتند از: رئیس اداره ثبت احوال –رئیسادارهآموزشوپرورشوهشتنفرازمعتمدانمحلی.

هیئت اجرایی بخش: ریاست این هیئت برعهده بخشدار است و اعضای آن عبارتنداز: نمایندگان ثبت احوال –آموزشوپرورش–رئیسجهادکشاورزیبخشوهفتنفرازمعتمدانمحلی.

فرماندار و بخشدار هر حوزه انتخابیه مکلفند پس از وصول دستور از وزارت کشور مبنی بر شروع انتخابات و همزمان با تشکیل هیئت اجرایی، تاریخ مراجعه داوطلبان عضویت در شوراها را ضمن آگهی به اطلاع همگان برساند، مهلت مراجعه داوطلبان به مدت هفت روز از انتشار آگهی می باشد.

هیئت اجرایی مکلف است به منظور احراز شرایط حسب مورد از مراجع ذیصلاح نظیر اداره اطلاعات، نیروی انتظامی، دادگستری و ثبت احوال استعلام نماید، مراجع مذکور مکلفند ظرف ده روز موارد استعلام را کتباً پاسخ دهند پس از وصول پاسخ، هیئت اجرایی مکلف است نتیجه را به داوطلبان اعلام کند اگر تأیید صلاحیت باشد که نظر هیئت اجرایی قطعی است ولی اگر نظریه رد صلاحیت باشد، رد صلاحیت باید به تأیید هیئت های نظارت برسد. داوطلبانی که صلاحیت آنان رد شده حق دارند از تاریخ اعلام اسامی به مدت 4 روز شکایت یا اعتراض خود را نسبت به هیئت اجرایی بخش به هیئت نظارت شهرستان و اعتراض به هیئت اجرایی شهرستان را به هیئت نظارت استان تسلیم کنند. هیئت های مذکور ظرف مدت 10 روز به اعتراض رسیدگی می کنند و نظر خود را اعلام می کنند، نظر هیئت های نظارت قطعی می باشد. در هر صورت هیئت های اجرایی اجرای انتخابات را بر عهده دارند.

هیئت های نظارت

نظارت بر انتخابات شوراها با هیئت های نظارت است.

هیئت نظارت مرکزی: شامل پنج نفر است و هر پنج نفر از نمایندگان مجلس هستند. سه نفر از کمیسیون شورا و دو نفر از کمیسیون اصل نود می باشند.

هیئت نظارت استان: مرکب از سه نفر از نمایندگان استان در مجلس.

هیئت نظارت شهرستان: پنج نفر می باشند که هیئت نظارت استان آنها را انتخاب می کند.

تأیید صحت انتخابات: در روستا و بخش با هیئت نظارت بخش و در شهر با هیئت نظارت شهرستان. اگر کسی شکایتی داشته باشد در مورد انتخابات شورا به هیئت نظارت شهرستان ارسال می شود و تا 15 روز نتیجه نهایی اعلام می گردد. شکایت از هیئت نظارت شهرستان باید به هیئت نظارت استان ظرف دو روز ارسال شود و نتیجه در مدت 15 روز اعلام می گردد.

توقف یا ابطال انتخابات یک یا چند شعبه اخذ رأی: در روستا به پیشنهاد هیئت نظارت شهرستان و تأیید هیئت نظارت استان –درشهربهپیشنهادهیئتنظارتاستانوتأییدهیئتمرکزی.

وظایف شوراها

روستا: ارائه پیشنهاد جهت کمبودها و نیازهای روستا –کمک رسانی و امداد –تلاشبرایرفعاختلافاتافراد–جلبمشارکتعمومیمردم–انتخابفردیبهسمتدهیاربهمدتچهارسال.

شهر: نصب شهردار –نظارتبراموراتشهرینظیرساختوساز،سینما،گورستانها،تصویبنامگذاریمعابر،خیابانها،کوچههاوغیره.

نکته: نصب شهرداران در شهرهای با جمعیت بیش از دویست هزار نفر و مراکز استان بنا به پیشنهاد شورای شهر و حکم وزیر کشور –ودرسایرشهرهابهپیشنهادشورایشهروحکماستاندار.

رسیدگی به تخلفات شوراها

به منظور رسیدگی به تخلفات شوراها هیئت هایی بنام هیئت های حل اختلاف تشکیل می شود.

هیئت مرکزی حل اختلاف: نه عضو دارد و اعضای آن عبارتنداز: یکی از معاونین رئیس جمهور –یکیازمعاونینوزیرکشور–یکیازمعاونینرئیسدیوانعدالتاداری–یکیازمعاونیندادستانکلکشور–دونفرازنمایندگانمجلس–سهنفرازاعضایشورایعالیاستانها.

هیئت حل اختلاف استان: استاندار –رئیسکلدادگستریاستان–دونفرازاعضایشورایاستان–یکنفرازنمایندگاناستاندرمجلس.

هیئت حل اختلاف شهرستان: فرماندار –رئیسدادگستریشهرستان–دونفرازاعضایشورایشهرستان–یکنفربهانتخابهیئتحلاختلافاستان.

نکته: اگر مصوبات شورا مغایر قانون باشد می توان به هیئت های حل اختلاف مراجعه نمود، حتی اگر شورا اقداماتی بکند که برخلاف مصالح عمومی کشور باشد بازهم می شود به هیئت های حل اختلاف مراجعه نمود جهت انحلال شورا. شوراهایی که منحل می شوند می توانند به دیوان عدالت اداری مراجعه نمایند.

نکته جهت اطلاع: شورای حل اختلاف وابسته و زیر نظر دادگستری می باشد.