جزوه حقوق اداری 1

جزوه حقوق اداری 1

جزوه حقوق اداری 1

درآمد
حقوق اداری یکی از شاخه های حقوق عمومی است که قواعد و مقررات حاکم بر اشخاص حقوقی حقوق عمومی (سازمان های اداری) و
مأمورین آنها و روابط اینان با مردم را بررسی می کند. این رشته از جوان ترین شاخه های علم حقوق بوده و مرهون تغییر نگرشی است که از
زمان انقلاب کبیر فرانسه نسبت به دولت ایجاد شد.
تا آن زمان وظایف دولت بیشتر به حفظ مالکیت های فردی، تنظیم روابط اشخاص خصوصی و اعمال ژاندارم از جمله حراست از مرزها
محدود می شد. لیکن با گسترش و پیچیده شدن روابط اجتماعی انسانها و توسعه ماشینیسم، ضرورت دخالت دولت در امور عمومی احساس
شده و با پذیرش نظریه دولت-رفاه، به تدریج دولت ها مسؤول انجام خدمات عمومی و پلیس اداری شدند.
در این میان، تنظیم روابط بین مردم با نهادها و سازمان های عهده دار امور عمومی و مأمورین آنها قواعد و مقررات ویژه ای را می طلبید.
این دسته از قواعد و مقررات را امروزه حقوق اداری می نامند. به هرحال امروزه حقوق اداری مجموعه نامدون از قوانین و مقررات است که
مسایل و موضوعات مختلفی را مطمح نظر قرار می دهد.
2 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
کلیات
مباحث این بخش متشکل است از تعریف حقوق اداری، بررسی اوصاف حقوق اداری، منابع حقوق اداری و مبانی آن.
-1 تعریف حقوق اداری
برای آنکه بتوان تعریفی جامع و مانع از حقوق اداری ارائه نمود، لازم است ابتدا با مفهوم اداره آشنا شویم. در یک تقسیم بندی کلی،
تعریف نموده اند. « سازمانی » و « مادی » حقوقدانان اداره را در دو مفهوم
در مفهوم مادی، اداره به معنی مجموعه فعالیت ها و کارهایی است که به منظور حفظ نظم عمومی و یا خدمات عمومی توسط اشخاص
حقوقی حقوق عمومی و یا به راهنمایی آنها انجام می شود. به بیان خلاصه اداره در مفهوم مادی، فعل اداره کردن امور عمومی است . برای
مثال وقتی می گوییم مدیر شرکت الف آن شرکت را خوب اداره می کند، مفهوم مادی اداره استعمال شده است.
لازم به توضیح است اعمالی که برای امور عمومی انجام می شود با هدف حفظ نظم عمومی (پلیس اداری) و یا تأمین خدمات همگانی
(خدمات عمومی) صورت می گیرد. 1 ضمن اینکه باید توجه داشت، اداره در مفهوم مادی آن با اعمال قانونگذاری، قضایی و حاکمیتی قوه
مجریه تفاوت دارد. به عبارت دقیق تر، وضع و تدوین قواعد کلی (عمل قانونگذاری)، اعمال قضایی قوه قضاییه و اعمال حاکمیتی قوه مجریه
که واجد وصف سیاسی می باشند، داخل در مفهوم مادی اداره نمی باشد.
اما در مفهوم سازمانی، منظور از اداره مجموعه تشکیلات و سازمان هایی است که وظایف خاصی را به عهده دارند. اینکه بگوییم آقای
الف به استخدام اداره آموزش و پرورش درآمده است، از مفهوم سازمانی اداره استفاده کرده ایم.
اداره عبارت از مجموعه فعالیت ها و نهادهایی است که مأمورین » : به هرحال با امعان نظر به مفهوم مادی و سازمانی اداره می توان گفت
«. عمومی از طریق آنها امور متضمن نفع عمومی را مهیا می نمایند و در صورت لزوم از اختیارات و امتیازات قدرت عمومی نیز برخوردارند
حقوق اداری مجموعه مقررات حقوقی مجزا از قواعد » . حال که با مفهوم اداره آشنا شدیم، می توانیم به تعریف حقوق اداری بپردازیم
حقوق خصوصی است که حاکم بر فعالیت اشخاص حقوقی حقوق عمومی بوده و روابط آنها با مردم را با تکیه بر امتیازات و قدرت عمومی
.« تعیین می کند
-2 ویژگی های حقوق اداری
مشخصات اساسی حقوق اداری عبارتند از:
-1-2 حقوق اداری رشت های جدید و نوین است
١- نمود در مطالب آتی به طور مفصل راجع به مفهوم پلیس اداری و خدمات عمومی بحث خواهیم .
3 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
گفتیم حقوق اداری زاییده گسترش روابط اجتماعی و رشد و توسعه جوامع انسانی است. با دخالت روزافزون دولت در امور جامعه،
نهادها و سازمان های عمومی متعددی به وجود آمدند که قواعد و مقررات ویژه ای را جویا بود. به طور خلاصه پیدایش حقوق اداری در اروپا
به قرن نوزدهم و در سایر کشورها به قرن بیستم باز می گردد.
در حقوق کشور ما مفهوم حقوق اداری » ، اما این خصیصه در نظام حقوقی کشور ما بارزتر است. به قول یکی از اساتید حقوق اداری
1.« یک امر کاملاً تاز های است. این مفهوم ... به تازگی در سنن اداری ما راه یافته است
-2-2 قواعد و مقررات حقوق اداری مدون نیست
منظور آن است که حقوق اداری قانون واحدی ندارد که در آن کلیه اصول و قواعد مربوط به موضوعات حقوق اداری پیش بینی شده
باشد. البته این مشخصه ناشی از ماهیت فعالی تهای اداری است؛ زیرا وظایف و کارهای اداری به قدری وسیع و متنوع است که نم ی توان
اصول و مقررات مربوط به آنها را در یکجا تدوین و وضع نمود. از این رو قوانین مختلف و پراکنده ای برای آنها وضع می شود.
امروزه مقررات حاکم بر حقوق اداری را بایستی از میان قوانین، آیی ننامه ها، بخشنامه ها و رویه اداری متعدد و بسیاری استخراج نمود؛
البته این پراکندگی و تشتت که گاهی موجبات تناقض و تعارض احکام و قواعد را نیز فراهم می آورد، به نوبه خود مطالعه آنها را با
دشواری های بسیاری مواجه م یسازد.
-3-2 حقوق اداری رشت های از حقوق عمومی داخلی است
در یک تقسیم بندی کلی که توسط اکثریت حقوقدانان پذیرفته شده، علم حقوق را از لحاظ ماهوی به حقوق عمومی و حقوق خصوصی
و از جهت قلمرو جغرافیایی به حقوق داخلی (دومستیک) و بین المللی (خارجی) تقسیم می کنند. در این میان تردیدی نیست که حقو ق
اداری رشته ای از حقوق عمومی داخلی محسوب م یشود.
حقوق اداری به این دلیل جزو حقوق عمومی است که قواعد و مقررات آن، از یک طرف بر روابط بین اشخاص حقوقی حقوق عمومی با
یکدیگر و از طرف دیگر بر روابط آنها با اشخاص خصوصی حاکم است؛ و جزو حقوق داخلی به شمار م ی رود، زیرا این روابط را داخل در
قلمرو جغرافیایی یک کشور تنظیم م یبخشد.
-4-2 حقوق اداری رشت های مستقل است
موضوعات حقوق اداری تابع قواعد و مقررات خاص و مستقل از قواعد سایر رشته های حقوقی می باشند . در واقع حقوق اداری از
مجموعه قواعد و مقرراتی تشکیل می شود که نمی توان آنها را در سایر رشته های حقوقی گنجاند. حقوقدانان اینها را تحت عنوان حقوق
اداری مورد بحث و مطالعه قرار می دهند. برای مثال مسؤولیت مدنی و یا قراردادهای اداری از برخی مقررات خاص پیروی می کنند که
نمی توان آنها را در قواعد و اصول حقوق خصوصی یافت.
البته استقلال حقوق اداری نافی پیوندهایی که این رشته با سایر رشته های حقوقی دارد، نم یباشد.
-١ . مؤتمنی طباطبائی، منوچهر؛ 1387 ، حقوق اداری، سمت، تهران، ص 11
4 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
-5-2 حقوق اداری از امتیاز قدرت عمومی برخوردار است
پیشتر اشاره شد هدف اصول و قواعد حقوق اداری، تأمین منفعت عمومی از رهگذر پلیس اداری و خدمات عمومی بوده و برای نیل به
این هدف لازم است اشخاص حقوقی حقوق عمومی از ابزارهای قانونی لازم برخوردار باشند و بتوانند تصمیمات خود را اگرچه با قهر و غلبه
اجرایی کنند.
به همین منظور قواعد حقوق اداری از امتیاز قدرت عمومی برخوردار بوده و اشخاص خصوصی نیز مکلف به رعایت تصمیمات
سازمان های اداری می باشند. برای مثال ظواهر عملی این اقتدار را می توان در تملک اراضی اشخاص، صدور آیین نامه های لازم الاجرا، وضع
عوارض و ... مشاهده نمود.
-3 منابع حقوق اداری
منظور از منابع حقوق اداری، کیفیت و روش های ایجاد قواعد حقوق اداری است. بر این اساس قواعد و منابع حقوق اداری ممکن است
مستقیماً به وسیله نهادهای واجد صلاحیت وضع شده باشد یا ناشی از عرف جامعه بوده و یا از طریق تصمیمات قضایی به وجود آید. علاوه
بر اینها نظریات و عقاید علمای حقوق اداری نیز می تواند به تأسیس قواعد حقوق اداری مساعدت نماید. با این اوصاف منابع حقوق اداری را
می توان به شرح ذیل بررسی نمود.
-1-3 قانون
مهم ترین و اساسی ترین منبع حقوق اداری در کشور ما، قانون است که از نظر سلسله مراتب قواعد حقوقی به سه دسته تقسیم
می شود.
-1-1-3 قانون اساسی
مبنا و اساس حقوق اداری در اصول قانون اساسی شکل م ییابد. زیرا قانون اساسی از یک طرف منبع مستقیم و یا غیرمستقیم کلیه
صلاحیت های اداری است؛ مانند اصولی که حدود وظایف و اختیارات مقامات عالیه نظام اداری مانند رهبر و رییس جمهور و ... را تعیین
می کند.
و از طرف دیگر، قانون اساسی برخی از اصول بنیادین در رابطه با اعمال اداری را برشمرده که سازما نهای اداری مکلف به رعایت آنها
هستند، به گونه ای که عدم رعایت این اصول ممکن است موجب ابطال اعمال اداری آنها شود.
به هر حال برخی اصول قانون اساسی که می توان در قلمرو حقوق اداری از آنها نام برد عبارتند از اصل 6 (حاکمیت مردم و اتکاء به
آرای عمومی)، اصل 57 (تفکیک قوا)، اصل 70 (حاکمیت قانون و مطابقت تصمیمات اداری با قانون)، اصل 113 الی 142 (ارکان و اختیارات
قوه مجریه).
-2-1-3 قوانین عادی
قوانین عادی مجموعه قواعد عام الشمول و لازم الاجرا هستند که توسط قوه مققنه وضع م یشود. وضع قانون در قانون اساسی جمهوری
اسلامی ایران، از صلاحیت های مجلس شورای اسلامی برشمرده شده است. البته مجلس می تواند وضع برخی قوانین را به کمیسیون های
5 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
فرعی و تخصصی خود تفویض نماید. ضمن اینکه در عمل برخی نهادهای دیگر مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای عالی انقلاب
فرهنگی مبادرت به وضع قواعد حقوقی لاز مالاجرا م ینمایند.
به هرحال اگرچه قوانین عادی از منابع مهم حقوق اداری به شمار می روند، لیکن همانگونه که گفتیم، حقوق اداری دارای قانون عادی
واحد و مدونی نیست که بتوانیم آن را محور و مبنای کشف قواعد و مقررات حقوق اداری قرار دهیم. بنابراین تنوع قوانین عادی مربوط به
موضوعات حقوق اداری و تغییرات مداوم آنها، از خصوصیات اساسی این دسته از منابع حقوق اداری است که همواره مشکلاتی را برای علما
و پژوهشگران حقوق اداری فراهم می سازد.
در پایان این بند برخی قوانین عادی حاکم بر موضوعات حقوق اداری را که بعداً به مناسبت از آ نها بهره خواهیم جست، نام می بریم:
- قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری
- قانون رسیدگی به تخلفات اداری
- قانون دیوان عدالت اداری
- قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران
-3-1-3 مصوبات دولتی
منظور از مقررات دولتی آن دسته از قواعد و مقررات است که توسط مقامات قوه مجریه مانند هیأت وزیران، وزیران، استانداران،
فرمانداران و سایر مقامات وضع می شود ‹‹ آیین نامه›› می نامند. آیین نامه، قواعد کلی لازم الاجرایی است که برای افراد به طور عام و عینی
ایجاد حق و تکلیف م یکند.
چون آیین نامه، جنبه آمریت و کلیت دارد و تمامی افرادی که در شرایط و وضع مشابه باشند، مشمول آن می شوند، گفته می شود
آیین نامه در حکم قانون است.
در یک تقسیم بندی کلاسیک، آیین نامه ها را به دو قسم آیین نامه اجرایی و آیین نامه مستقل دسته بندی م یکنند . آیین نامه اجرایی،
نظامات و مقرراتی را گویند که مقامات صلاحیت دار اداری با اجازه و بنا به دعوت صریح و یا ضمنی قانو ن گذار برای تکمیل و یا تشریح
جزئیات قانون مصوب، وضع م یکند. مقاماتی که صلاحیت وضع آیی ننامه اجرایی دارند عیازتند از:
-1 رئیس جمهور، هیأت وزیران و هر یک از وزیران.(آیین نامه صادره از طرف وزیر را آیین نامه وزارتی و آیین نامه های هیأت وزیران را
تصویب نامه می نامند. اولی یک عمل حقوقی عام و عینی است، در حالی که دومی ممکن است عام یا خاص باشد.)
-2 استانداران و فرمانداران.
-3 مؤسسات عمومی.(مؤسسات عمومی که دارای شخصیت حقوقی اند، ممکن است طبق اساسنامه قانونی خود، در حدود وظایفشان
حق وضع آیی ننامه اجرایی داشته باشند مانند دانشگاه تهران، بانک مرکزی، ...)
-4 شوراهای شهر، بخش، شهرستان و استان.
-5 شوراهای اداری.
6 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
لازم به ذکر است در مواردی که مأموریت وضع آیین نامه اجرایی به موجب قانون به طور صریح یا ضمنی به قوه مجریه داده شده باشد،
آثار حقوقی زیر را داراست:
- مقامات اداری، در صورت تفویض مأموریت، تعهد و تکلیف قضایی ویژه ای خواهند داشت که انجام ندادن ان موجب مسؤلیت است.
- چنین قانونی، بلافاصله پس از تصویب قابل اجراست، مگر آنکه در خود قانون، اجرای آن را به وضع آیین نامه موکول کرده باشند
یا آنکه اجرای قانون عملاً بدون آیین نامه اجرایی ممکن نباشد.
اما آیین نامه مستقل آیین نامه ای است که از طرف مقامات صلاحی تدار اداری در اجرای وظایف خود بدون اینکه مأموریت خاصی از
طرف قانون گذار داده شده باشد وضع می گردند. 1 دلیل اینکه این آیین نامه ها را مستقل می نامند این است که مقامات اداری با توجه به
وظایف و مسؤولیتی که به موجب قانون اساسی در اجرای قوانین و مقررات و حفظ نظم و اداره عمومی به ع هده دارند، در مواردی که
مقررات قانونی وجود ندارد و یا ناقص است راساً و مستقلاً بدون اجاز ه قانون گذار به وضع آن مبادرت م یکنند.
اختیار وضع آیین نامه مستقل، ناشی از ماهیت وظایف اجرایی قوه مجریه است، اما این اختیار مطلق و نامحدود نیست و در مواردی
می توان آیی ننامه مستقل وضع کرد که آن موارد، داخل در صلاحیت قوه مقننه نباشد. از جمله صلاحیت های اختصاصی قوه مقننه تعیین
حدود حقوق و آزادی های عمومی، تعیین ضوابط مالکیت شخصی، تصویب بودجه کل کشور، تصویب مالیا تها، تعیین جرایم و مجازات ها،
ایجاد وزارت خانه ها، تأسیس دادگاه، اعلان جنگ می باشد. تصویب آیین نامه های مستقل به موجب اصل 138 قانون اساسی تنها در صلاحیت
وزیران و هیأت وزیران است و نه مقامات دیگر.
باید توجه داشت صحت و اعتبار آیین نامه اداری منوط به رعایت برخی شرایط ماهوی و شکلی است. از نظر ماهوی شرایط زیر لازم
است:
- آیین نامه نباید داخل در صلاحیت ویژه قانو نگذار باشد.
- آیین نامه نباید ناقض قانون اساسی و یا قوانین عادی باشد.
- آیین نامه باید از طرف مقامات صلاحی تدار اداری صادر شود.
همچنین از نظر شکلی اولاً آیین نامه باید کتبی و مورخ و ممضی به امضای مقام صالح اداری صادر گردد و ثانیاً چون آیین نامه در حکم
قانون است و معمولاً برای افراد ایجاد حق و تکلیف می کند، باید از راه درج در روزنامه رسمی کشور و یا به وسیله مناسب دیگری به اطلاع
عموم برسد.
در پایان ذکر این نکته ضروری است که قانونگذار روش های مختلفی برای نظارت بر تصویب و اجرای آیین نامه های اداری پیش بینی
کرده است. به طور کلی نظارت بر آیی ننامه اداری به دو شکل متصور است.
الف) نظارت پارلمانی: تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مشترک وزارتخانه ها نباید با اصول و احکام مذهب
رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و تشخیص این امر به شرح مندرج در اصل 96 قانون اساسی با شورای نگهبان آمده
است. ضمناً به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آیین نامه ها با قوانین عادی، باید آنها را ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس
-١ اصل 138 قانون اساسی.
7 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
شورای اسلامی رساند. در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آئین نامه ها وتصویب نامه های مقامات مذکور در اصول 85 و
138 قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد، نظر وی برای دولت معتبر و لازم الاتباع بوده و دیوان عدالت اداری نسبت به
این گونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد. 1 در صورتی که هیأت وزیران پس از اعلام ایراد به هیأت وزیران، ظرف مدت مقرر نسبت به اصلاح
یا لغو آن اقدام نکند، پس از پایان مدت مذکور حسب مورد تمام یا قسمتی از مصوبه مورد ایراد ملغی الاثر خواهد بود.
ب) نظارت قضایی: قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای رسیدگی به دعاوی و شکایات اداری، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری
تشکیل داده که عهده دار نظارت بر مطابقت آیین نامه ها و تصمیمات و اقدامات اداری قوه مجریه با قوانین کشور است . دیوان عدالت اداری
مکلف است چنانچه شکایت را وارد تشخیص داد، نسبت به ابطال آن اقدام نماید. علاوه بر این مطابق مقررات قانونی قضات دادگستری
مکلف اند از اجرای تصوی بنامه ها و آیی ننامه ها خلاف قانون و شرع خودداری ورزند.
-2-3 سایر منابع
-1-2-3 معاهدات بین المللی
کلیه قواعد و مقرراتی معاهدات بین المللی که طبق تشریفات مقرر در قانون اساسی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده باشد، در
حکم قانون می باشد. از این رو سازما نهای اداری و مأمورین آنها ملزم به رعایت معاهدات و موافقتنامه های بین المللی می باشند. با این اوصاف،
مقررات عهود بین المللی نیز از سایر منابع حقوق اداری م یباشد.
-2-2-3 رویه قضایی
در حقوق کشور، ما رویه قضایی تا زمان ایجاد دیوان عدالت اداری نقش چندانی در میان منابع حقوق اداری نداشت. زیرا دادگاه های
عمومی صلاحیت رسیدگی به دعاوی اداری را نداشتند. لیکن با تشکیل دیوان عدالت اداری، آرای صادره توسط شعب دیوان و خصوصاً
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، رفته رفته نقش رویه قضایی را در حقوق اداری پررن گتر نمود. دلیل این امر آن است که آرای دیوان
عدالت اداری برای سازمان های اداری و مأمورین دولتی به طور خاص و یا عام ایجاد حق و تکلیف م یکند.
بنابراین در حال حاضر رویه قضایی مه مترین منبع حقوق اداری پس از قانون می باشد.
-3-2-3 عرف
اگرچه عرف در سایر رشته های حقوقی خصوصاً حقوق خصوصی، از منابع مستقیم حقوق محسوب می شود، اما جایگاه آن در حقوق
اداری بسیار کم رنگ و صرفاً در حد رویه سازمان های اداری جهت تشخیص نحوه اجرای قوانین قابل اعتنا است. علت اساسی این امر پذیرش
اصل حاکمیت قانون بر اعمال اداری است که سبب م یگردد عرف جزو منابع غیرمستقیم حقوق اداری تلقی گردد.
-4-2-3 اصول کلی حقوق
همانگونه که در دیگر رشته های علم حقوق، اصول کلی حقوقی جزو منابع حقوق محسوب م یشود، در حقوق اداری نیز برخی اصول
کلی وجود دارند که در حکم قواعد و مقررات لازم الاتباع بوده و جزو منابع حقوق اداری به شمار م یروند. از جمله این اصول م یتوان به اصل
-١ تبصره 8 قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی.
8 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
حاکمیت قانون، اصل سلسله مراتب اداری و قاعده عطف بماسبق نشدن تصمیمات مقامات اداری اشاره نمود. در سطور ذیل اصل حاکمیت
قانون و اصل سلسله مراتب اداری را بررسی م ینماییم.
الف- اصل حاکمیت قانون
این اصل که ریشه در مفهوم دمکراسی دارد یکی از اصول بلامنازع حقوق عمومی است. منظور از اصل حاکمیت قانون این است که
اعمال و رفتار زمامداران و مأمورین دولتی باید مبتنی بر سلسله اصول و موازین قانونی بوده و سلایق شخصی افراد معیار اداره امور نباشد. به
1 و قانون تنظیم کننده «( مقامات و اشخاص تابع قواعد عمومی و کلی غیرفردی و مستمر (بوده » بیان دیگر، هدف غایی این اصل آن است که
روابط افراد با یکدیگر و دولت باشد.
اجرای اصل حاکمیت قانون در حقوق اداری، آثاری را برجای می گذارد که از جمله آنها می توان به موارد زیر اشاره کرد:
- سازمان های اداری و مأمورین آنها نمی توانند اعمالی را که مغایر قانون (به معنای عام آن) می باشد، مرتکب شوند؛ در غیر این
صورت اعمال و اقدامات انجام شده باطل و بلاثر می باشد.
- صلاحیت و اختیارات هر یک از سازمان های اداری و مأمورین دولتی تا جایی است که قانون گذار تصریح نموده است . بنابراین در
موارد ابهام و اجمال قوانین اصل بر این است که سازمان اداری و مأمور دولتی فاقد صلاحیت م یباشند.
- حقوق و تکالیفی که برای افراد در رابطه با سازما نهای اداری ایجاد می شود، دارای ضمانت اجرایی حقوقی خواهد بود. 2
ضمانت اجرای حقوقی که برای رعایت اصل حاکمیت قانون در نظام اداری کشور ما وجود دارد، به صورت نظارت قضایی و اداری
می باشد. منظور از نظارت قضایی این است که اگر سازمان های اداری و یا مأمورین آنها بر خلاف اصل مذکور عمل نمایند، افراد می توانند از
طریق دادخواهی در محاکم عمومی و دیوان عدالت اداری، موجبات الزام سازمان اداری به رعایت قانون و انجام وظایف قانونی، ابطال
تصمیمات و اقدامات مغایر قانون آنها و همچنین تعقیب مأمورین متخلف را فراهم نمایند.
اما نظارت اداری که مبتنی بر اصل سلسله مراتب اداری می باشد، به معنای نظارت مقامات اداری مافوق بر مأمورین مادون است .
توضیح اینکه اجرای اصل سلسله مراتب اداری این امکان را فراهم می آورد که مقامات سازمان های اداری بتوانند بر اعمال و رفتار کارکنان
مادون نظارت نموده و رعایت قوانین توسط آنها را کنترل نمایند. ابزارهای این نوع نظارت به قدری تأثیرگذار است که حتی می توان
مأمورین مادون را به ابطال یا اصلاح تصمیمات اداری مغایر قانون مجبور نمود.
علاوه بر این، وجود نهادهای بازرسی داخلی و هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان خدمات دولتی را نیز می توان از روش های
نظارت اداری تلقی نمود.
١- استوار . امامی، محمد و سنگری، کورش؛ 1388 ، حقوق اداری، نشر میزان، تهران، ص 45
-٢ . همان، ص 46
9 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
ب- اصل سلسله مراتب اداری
این اصل بیانگر شکل رابطه ای است که بین مقامات مافوق و مأمورین مادون در نظام اداری وجود دارد. به طور خلاصه این اصل بیان
می کند، هر مأموری که از نظر سازمانی زیرنظر مأمور دیگری فعالیت م ینماید، ملزم است از دستورات وی تبعیت نماید.
لازم به ذکر است نمودهای عملی اصل سلسله مراتب اداری محدود به رابطه مأمورین دولتی نبوده و در رابطه با سازمان های اداری نیز
قابل مشاهده است؛ توضیح اینکه همانگونه که مأمور مادون از مقام مافوق پیروی می کند، واحدها و ادارات محلی و منطقه ای نیز از اوامر
سازمان های مرکزی تبعیت م یکنند.
در نظام اداری ما، از نظر سلسله مراتب اداری رهبر، ریی سجمهور، هیأت وزیران و وزراء بالاترین مقامات اداری به شمار می روند.
در نهایت باید اذعان داشت، اگرچه اصل سلسله مراتب اداری سبب یکسان سازی در اتخاذ تصمیمات اداری و اجرای آنها می شود، ولی
در عین حال م یتواند موجب عدم استقلال واحدهای اداری و مأمورین دولتی و اطاعت کورکورانه آنها از نهادها و مقامات مافوق گردد.
-4 مبانی حقوق اداری
یکی از سؤالات اساسی که در مباحث حقوق اداری به آن پرداخته می شود این است که کدام دسته از اعمال سازمان های اداری تابع
حقوق اداری بوده و در مقابل کدام یک از اعمال آنها تابع قواعد حقوق خصوص است؟
در پاسخ به این پرسش، حقوقدانان چهار نظریه متمایز ارائه نموده اند که مبانی حقوق اداری را تشکیل می دهند. این نظریات عبارتند
از:
- نظریه خدمات عمومی
- نظریه منافع عمومی
- نظریه قدرت عمومی
- نظریه تعدد مبانی که تلفیقی از دیدگا ههای فوق الاشاره است.
-1-4 نظریه خدمات عمومی
مطابق این دیدگاه فقط آن دسته از اعمال اداری که با هدف انجام خدمات عمومی صورت می گیرد، تابع حقوق اداری می باشد.
است . یکی از طرفداران این دیدگاه، « خدمات عمومی » بنابراین تحلیل نظریه خدمات عمومی، مستلزم آشنایی با مفهوم حقوقی
خدمات عمومی را منحصر به نیازمندی های عام المنفعه ای می داند که دولتمردان یک کشور در برهه ای از زمان تصمیم می گیرند تا آن نیازها
را از طریق سازمان های اداری و دولتی برآورده کنند. با تأمل در این تعریف می توان اذعان داشت، اولاً خدمات عمومی صرفاً به منظور تأمین
نیازمندی های همگانی انجام م یشود و ثانیاً خدمات عمومی با تصویب قانو نگذار ایجاد شده و توسط دولت ارائه می گردد.
البته باید توجه داشت، اگرچه مطابق این دیدگاه کلیه فعالی تهای دولت به منظور ارائه خدمات عمومی انجام می شود، لیکن اصولاً
خدمات عمومی اداری هستند که تابع حقوق اداری می باشند. توضیح اینکه طرفداران این نظریه معتقدند خدمات عمومی ممکن است به
یکی از سه شکل خدمات عمومی اداری، خدمات عمومی صنعتی و تجاری و خدمات عمومی حرف های و اجتماعی تحقق یابد.
10 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
خدمات عمومی اداری به آن دسته از خدمات اطلاق می شود که بدون قصد انتفاع و به منظور رفع نیازهای همگانی توسط سازمان های
اداری انجام م یشود مانند خدمات بهداشتی و آموزشی و ... . همانگونه که اشاره شد، این خدمات تابع حقوق اداری هستند.
در حالی که اینان خدمات عمومی صنعتی و تجاری را خدماتی می دانند که فعالیت دولت با هدف تولید کالا و یا خدمت و یا مبادله
است . « نوع فعالیت » و « موضوع فعالیت » ، کالا یا خدمات انجام می شود. معیاری که برای تشخیص این دسته از فعالیت های دولت ارائه شده
منظور از معیار نخست این است که موضوع خدمات عمومی صنعتی و تجاری، تولید و یا مبادله کالا و خدمات م یباشد؛ مراد از معیار دوم
این است که نوع فعالیت های صنعتی و تجاری دولت، همانند فعالیت اشخاص حقوقی حقوق خصوصی م یباشد.
به هر حال آنچه مسلم است، خدمات عمومی صنعتی و تجاری دولت تابع حقوق خصوصی است.
اما خدمات عمومی حرفه ای و اجتماعی خدماتی هستند که به فعالیت اتحادیه های صنفی (مانند نظام پزشکی، نظام مهندسی و کانون
وکلا) و یا نهادهای اجتماعی (مانند انجمن های خیریه) مربوط می شوند. این دسته از فعالی تها تابع حقوق مختلط هستند؛ به این معنا که
اگرچه مانند خدمات عمومی اداری تابع حقوق اداری نیستند، ولی نقش مهم آنها در تأمین نیازهای همگانی جامعه باعث شده تا دولت
برخی امتیازات و احکام حقوق اداری را به آنها تسری دهد.
به هرحال این دیدگاه مبانی حقوق اداری را بر مفهوم خدمات عمومی استوار نموده و صرفاً فعالی تهای مربوط به خدمات عمومی
اداری را تابع حقوق اداری می داند. البته همانگونه که برخی اساتید حقوق اداری بیان نموده اند، انتقاداتی بر این دیدگاه وارد است؛ از جمله
اینکه:
-1 در صورت پذیرش این دیدگاه، بایستی اعمال قانون گذاری و قضایی را که برخی نیازها و مصالح جمعی و همگانی را برآورده
می کند، جزو خدمات عمومی تلقی نموده و آنها را تابع حقوق اداری بدانیم. حال آنکه در بررسی مفهوم مادی اداره دیدیم که این اعمال
داخل در فعالیت سازمان های اداری نم یباشند.
-2 با عمل به این دیدگاه، مفهوم سازمانی اداره نیز زیر سؤال می رود. زیرا گاه پیش می آید فعالیت های سازمان اداری که جزو خدمات
عمومی است، توسط اشخاص حقوق خصوصی هم انجام می شود؛ در این صورت اگر معیار ما نظریه خدمات عمومی باشد، فقط خدمات نهاد
دولتی جزو خدمات عمومی به شمار رفته و تابع حقوق اداری خواهد بود. برای مثال خدمات آموزشی ممکن است هم از طرف دولت
(مدارس دولتی) و هم از طرف اشخاص خصوصی (مدارس غیرانتفاعی) ارائه شود، ولی از دیدگاه طرفداران نظریه خدمات عمومی، فقط
فعالیت های مدارس دولتی جزو تابع حقوق اداری می باشند. بنا به همین دلیل است که می گوییم مفهوم سازمانی اداره با پذیرش این دیدگاه
مورد سؤال واقع م یشود.
-3 با توجه به اینکه گذر زمان سبب تغییر مفهوم مادی خدمات عمومی می شود، لذا نمی توان امری را که خود تابع عنصر زمان و
مقتضیات آن است، به عنوان مبنا و معیار تشخیص فعالی تهای تابع حقوق اداری قرار دهیم. برای مثال روزگاری امور مربوط به ورزش
خدمت عمومی محسوب نمی شدند، اما امروزه اهمیت آن باعث شده که موضوع فعالیت برخی سازمان های عمومی مسایل و موضوعات
مربوط به ورزش باشد. بنابراین چگونه می توان پذیرفت فعالیتی که تا دیروز جزو خدمات عمومی نبوده، تغییر ماهیت داده و امروزه داخل در
قلمرو خدمات عمومی و تابع حقوق اداری باشد.
11 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
به هر صورت جمیع این ایرادات سبب گردید تا نظریات دیگری در باب مبانی حقوق اداری ارائه گردد. 1
-2-4 نظریه منافع عمومی
بر اساس این دیدگاه، اعمال و فعالیت هایی که متضمن منافع عمومی هستند، مانند خدمات عمومی نهادهای دولتی تابع حقوق اداری
و یا « خدمات عمومی » می باشند. توضیح بیشتر اینکه طرفداران نظریه منافع عمومی معتقدند فعالی تهای اداری ممکن است با هدف ارائه
انجام شوند. « منافع عمومی » تأمین
اما در خصوص اینکه چگونه باید فعالیت های مربوط به خدمات عمومی و منافع عمومی را از یکدیگر تشخیص داد، چنین بیان شده که
اعمال مربوط به خدمات عمومی باید تابع اصل استمرار بوده و هیچگاه متوقف نگردند، در حالی که فعالیت های موضوع منافع عمومی ممکن
است در برهه ای از زمان متوقف شده و با تأخیر انجام شوند. 2
به هرحال به نظر نگارنده، نظریه منافع عمومی نیز از اشکالات متعددی برخوردار است. نخست اینکه پذیرفتن نظریه منافع عمومی به
این معناست که اعمال قضایی و قانونگذاری را نیز تابع حقوق اداری بدانیم، زیرا این اعمال با هدف تأمی ن منافع عمومی جامعه صورت
می گیرد. در صورتی که جای هی چگونه تردید نیست اعمال قضایی و قانونگذاری، جزو فعالی تهای اداری نمی باشند.
دوم اینکه چون اعمال عام المنفعه انجمن های خیریه خصوصی متضمن منافع عمومی است، آنها را نیز باید تابع حقوق اداری تلقی
نماییم. حال آنکه قبلاً گفتیم این اعمال اصولاً تابع حقوق خصوصی بوده و فقط از برخی امتیازات حقوق عمومی برخوردارند.
-3-4 نظریه قدرت عمومی
این دیدگاه که در قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم مبنای حقوق اداری به شمار می رفت، چنین بیان م یدارد که عنصر قدرت عمومی
است که تعیین می کند کدام دسته از فعالیت های دولت تابع حقوق اداری هستند. این دیدگاه امروزه از اعتبار چندانی برخوردار نیست، زیرا
اولاً این نظریه مبتنی بر مفهوم استبداد و حاکمیت مطلقه بوده و در سیستم های حقوقی و سیاسی امروزه جایگاهی ندارد؛ ثانیاً مفهوم قدرت
عمومی به قدری وسیع و گسترده است که اعمال و فعالیت های کلیه نهادهای حکومتی را شامل می شود؛ و ثالثاً تفکیک بین اعمال
حاکمیتی و تصدی گری دولت که امروزه در اکثریت نظام ها پذیرفته شده، به خودی خود نافی نظریه قدرت عمومی است.
-4-4 نظریه تعدد مبانی حقوق اداری
با توجه به انتقاداتی که حقوقدانان بر نظریات پیشین وارد دانسته اند، برخی به این نتیجه رسیده اند که نمی توان مبانی حقوق اداری را
ارائه کرده اند. این نظریه می گوید برای « نظریه تعدد مبانی حقوق اداری » بر یک اساس و پایه برافراشت و لذا دیدگاه نوینی تحت عنوان
تشخیص اینکه کدام دسته از فعالیت های نهادهای دولتی تابع حقوق اداری است، گاه باید به نظریه خدمات عمومی، گاه به نظریه منافع
عمومی و در برخی موارد به نظریه قدرت عمومی توسل جوییم.
ما نیز معتقدیم نم یتوان برای حقوق اداری یک مبنای واحد ارائه داد.
-١ .56- موسی زاده، رضا؛ 1386 ، حقوق اداری، نشر میزان، تهران، صص 51
- ٢ . همان، ص 58
12 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
ساختار اداری کشور
در این بخش ابتدا راجع به سبک های اداری صحبت شده و سپس وضعیت سازمان اداری کشور را در مرکز و نقاط دور از مرکز بررسی
می نماییم.
-1 سبک های اداری
امور و خدمات عمومی از لحاظ شیوه اتخاذ تصمیم و اجرای آنها به امور ملی و محلی تقسیم م یشوند. امور ملی اموری است که منافع
آن عاید همه افراد کشور م یشود، حال آنکه امور محلی ناظر بر محل یا منطقه معینی از کشور است.
سیستم های اداری بر اساس اینکه چه میزان از صلاحیت ها و اختیارات اداره امور محلی را به اهالی محل سپرده باشند، به سه دسته
تقسیم می شوند:
- سیستم متمرکز اداری
- سیستم واگذاری اختیارات فو قالعاده
- سیستم عدم تمرکز اداری
-1-1 سیستم متمرکز اداری
عدم تمرکز اداری عبارت از آن است که کلیه امور کشور اعم ازاینکه مربوط به امور محلی یا ملی باشد، از طریق سازمان های مرکزی
اداره می شود. به بیان دیگر، در این نظام قدرت تصمیمات در بالاترین سطوح و در مرکز اداره می شوند و همچنین صلاحیت ها در نهادهای
مرکز متمرکز هستند و سازمان های محلی وجود ندارند. تفوبض اختیار در این سیستم بسیار محدود بوده و مکانیسم اداره امور مبتنی بر
مدیریت متمرکز است.
با این اوصاف در سیستم متمرکز اداری اولاً اختیار اتخاذ تصمیم برای اداره امور در کانون مرکز قرار دارد و ثانیاً اداره مستقل امور
اجرایی ایجاب م ینماید مأمورین اجرایی کاملاً تابع واحد مرکزی بوده و توسط مرکز نصب و عزل شوند.
-1-1-1 نتایج عملی نظام متمرکز اداری
تحقق نظام متمرکز اداری در یک کشور، برخی نتایج عملی به همراه دارد که در ذیل به آنها اشاره م یشود.
13 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
الف- وحدت شخصیت حقوقی: در این سیستم مجموع سازمان ها و ادارات، وزارتخانه ها را تشکیل می دهند و آنها نیز اسباب تشکیل بدنه
دولت را فراهم می کنند. در این حالت دولت یک شخصیت حقوقی واحد محسوب م یشود و کلیه اعمال و دارایی آنها متعلق به این شخصیت
حقوقی می باشد.
ب- سلسله مراتب اداری: در این سیستم اصل سلسله مراتب اداری به شدیدترین وجه آن رعایت می شود. مأمورین دولتی به شکل بارزی
در طول یکدیگر قرار داشته و هر مافوق اختیارات وسیعی نسبت به افراد زیردست خود دارد؛ از جمله اینکه تمامی تصمیمات و دستورات
مقام مافوق باید از طرف مأمورین پایین دستی اجرا شود.
ج- کنترل سلسله مراتبی: به منظور تضمین اجرای اصل سلسله مراتب اداری، قانونگذار اختیاراتی را به مقامات مافوق اعطا نموده است
تا بتواند نظم اداری لازم را دستگاه متبوع خود برقرار کند. از جمله این اختیارات عبارتند از:
- اختیار صدور دستورات و آموزش های لازم به صورت احکام خاص و یا بخشنامه جمعی.
- اختیار ابطال، اصلاح و یا تعلیق اقدامات و تصمیمات غیرقانونی مأمورین مادون.
- اختیار انضباطی مقام مافوق نسبت به مأمورین مادون.
-2-1-1 اصول اساسی سیستم متمرکز اداری
این اصول را به شرح ذیل می توان نام برد:
- تمام صلاحیت ها و اختیارات اداری در همه زمین هها در مرکز متمرکز است.
- امور کشور به طور دقیق به ملی و محلی تقسیم نم یشود، زیرا اداره تمام آنها با مرکز است.
- تمام درآمدها و هزین هها در بودجه عمومی کشور متمرکز است.
- سازمان های اداری محلی وجود نداشته و کلیه کارمندان واحدها نیز توسط مرکز انتصاب می شوند.
- کارمندان از حقوق و مزایای یکسان برخوردارند و اعمال آنها به نام دولت صورت می گیرد.
- در صورت پذیرش تفکیک قوا، مقامات در مقابل قوه مقننه (پارلمان) مسؤول هستند.
- تنظیم و تهیه سیاست ها و برنامه های اداری توسط مقامات اداری مرکز انجام می گیرد و مأمورین دولتی سراسر کشور ملزم به
اجرای آنها می باشند.
-3-1-1 مزیت ها و ایرادات نظام متمرکز اداری
آثار و نتایج عملی که از تحقق سیستم متمرکز اداری در یک کشور حاصل می گردد، سبب گردیده حقوقدانان مزایا و معایبی را برای
آن برشمارند.
الف- مزیت های سیستم متمرکز اداری: این سیستم موجب تحکیم وحدت و یگانگی ملی در امور عمومی کشور می شود . این خصیصه در
کشورهایی که هنوز به بلوغ و استحکام سیاسی و ملی نرسیده اند، بیشتر جلب توجه می کند. همچنین تمرکزگرایی بهترین وسیله برای اداره
14 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
امور عمومی مهم است؛ برای مثال خدمات مربوط به بهداشت و درمان باید برای همه افراد جامعه به طور یکسان فراهم شود که این امر جز
از طریق تمرکز اداری ممکن نیست. و مزیت آخر اینکه تمرکز اداری سبب یکسان سازی و متحدالشکل نمودن اداره امور عمومی م یشود.
ب- ایرادات سیستم متمرکز اداری: برقراری سیستم متمرکز اداری در یک کشور، معایب و ایراداتی نیز به همراه دارد؛ به گونه ای که حتی
می توان ادعا کرد برخی از این ایرادات اجتناب ناپذیر بوده و ذاتی این سیستم م یباشند. از جمله این ایرادات می توان موارد زیر را نام برد.
- در سیستم متمرکز اداری کارکنان دولت مجبورند کورکورانه از دستورات واحد مرکزی اطاعت کنند و همین امر آنها را به تدریج
مطیع محض نموده و خلاقیت و ابتکار را از آنان سلب م ینماید.
- سیستم متمرکز موجب رواج کاغذبازی و بوروکراسی اداری می شود. این امر ناشی از آن است که مأموران دولتی مستقر در سایر
مناطق کشور, ناچارند در هر مورد موافقت واحد مکزی را اخذ نمایند.
- این سیستم موجب توسعه نامتعادل مناطق مختلف کشور می شود؛ یعنی برخی از مناطق کشور به تدریج توسعه یافته و برخی
دیگر توسعه کمتری می یابند.
- در سیستم متمرکز اداری سازمان های مرکزی از یک طرف از ویژگی ها، خصوصیات و احتیاجات محلی شناخت کافی ندارند و از
طرف دیگر به دلیل عدم بصیرت کافی در خصوص امور محلی، نمی توانند از منابع و امکانات طبیعی و همچنین نیروهای انسانی
منطقه استفاده مطلوب را ببرند.
- سیستم متمرکز اداری ناخودآگاه فاصله بین نظام حکومتی و مردم را افزایش داده و با ایجاد بی میلی سیاسی در مردم اسباب
دخالت کمتر آنها را در امور سیاسی و اجتماعی فراهم می کند.
- سیستم متمرکز موجب افزایش خودمحوری در مقامات مرکزی می شود.
به هرحال تمامی این معایب باعث گردید نظام های اداری شیوه دیگری از اداره امور عمومی را که در آن بخشی از اختیارات به
واحدهای محلی واگذار م یشود، اتخاذ نمایند.
-2-1 سیستم واگذاری اختیارات فوق العاده (عدم تراکم)
واگذاری اختیارات فوق العاده که در واقع نوعی تمرکز اداری به شمار می رود، نظام اداری است که در آن برخی از صلاحیت ها و
اختیارات به مقامات مرکزی مستقر در مناطق مختلف کشور نهاده می شود. در این سیستم اختیار تصمیم گیری نه به نمایندگان مردم محل،
بلکه به نمایندگان واحد مرکزی که در محل مستقر هستند واگذار م یشود. در این سیستم نیز انتصاب و عزل مأمورین از اختیارات مرکز
بوده و اعمال آنها به طور مستمر و مداوم تحت نظارت واحد مرکزی است.
برخلاف نظام متمرکز اداری، تبعیت از این سیستم از یک طرف تراکم امور و مسایل عمومی در مرکز و کندی انجام آنها را کاهش
می دهد و از طرف دیگر به حسن اداره کشور کمک می کند، زیرا کسانی که در محل هستند از نزدیک مشکلات را لمس کرده و به امور
محلی آشناتر هستند.
15 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
البته این سیستم نیز با ایراداتی مواجه است. از جمله اینکه اگر دولت مرکزی در نظارت بر نحوه اجرای اختیارات واگذاری ضعیف عمل
کند، این امر سبب ایجاد بی نظمی در سازمان های محلی و همچنین اعمال سلایق شخصی مقامات و مأمورین دولتی م یگردد. ضمن اینکه
در نظام واگذاری اختیارات فو قالعاده، ایجاد وحدت نظر در اداره امور عمومی امری بس دشوار بوده و واحد مرکزی توانایی را م یطلبد.
-3-1 عدم تمرکز اداری
ماهیت وظایف دولت در گذشته به گونه ای بود که اداره امور عمومی با نظام متمرکز ممکن بود، ولی با گسترش دایره وظایف دولت و
بالتبع ایجاد سازمان های متعدد، این امر مشکل می نمود. لذا سیستم عدم تمرکز مورد توجه قرار گرفت که در آن، صلاحیت تصمیم گیری
درباره امور محلی به مقاماتی که کم و بیش مستقل از قوه مرکزی هستند، سپرده شده است.
در دسته بندی کلی که از نظام عدم تمرکز ارائه شده، آن را به عدم تمرکز سیاسی، سازمانی و اداری تقسیم می کنند . منظور از عدم
یاد « سیستم های حکومتی مرکب » تمرکز سیاسی که در حقوق اساسی از آن بحث می شود، نظام سیاسی ویژه ای است که از آن تحت عنوان
می شود. نمونه بارز عدم تمرکز سیاسی، نظام حکومتی فدرال است که در مقابل سیستم متمرکز قرار می گیرد.
تمرکز سازمانی نیز به حالتی اطلاق می شود که سازمان های اداری با روش تفویض اختیار شکل می یابند. به بیان دیگر عدم تمرکز
سازمانی نتیجه تفویض اختیار است؛ به گونه ای قدرت تصمیم گیری در سطوح مختلف سازمان بطور منظم پراکنده شده و سازمان به صورت
غیرمتمرکز اداره می شود.
اما عدم تمرکز اداری، یکی از سب کهای اداری است که موضوع بحث حاضر بوده و درباره آن صحبت خواهیم کرد.
-1-3-1 انواع عدم تمرکز اداری
عدم تمرکز اداری روش مدیریتی است در آن، صلاحیت تصمیم گیری درباره امور به مقاماتی که تقریباً مستقل از واحد مرکزی هستند،
بروز یابد. 1 « عدم تمرکز محلی » و یا « عدم تمرکز فنی » ،« عدم تراکم » واگذار می شود. عدم تمرکز اداری در عمل ممکن است به صورت
الف- عدم تراکم
روشی است که در آن، برخی سازمان های وابسته به حکومت مرکزی در نقاط غیر از مرکز وجود دارند و ارتباط آنها با قوه مرکزی به
صورت سلسله مراتبی است. این سازمان ها اگرچه از لحاظ جغرافیایی غیرمتمرکز هستند، ولی از لحاظ اداری معرف نظام متمرکز در اداره
و یا عدم تراکم می نامند. « سیستم عدم تمرکز جغرافیایی » عمومی کشور می باشند. به همین دلیل است که این نظام را
رابطه ای که وزارتخان هها با سازما نهای وابسته خود در سایر نقاط کشور دارند، از مصادیق نظام عدم تراکم به شمار م یرود.
ب- عدم تمرکز فنی
نظامی است که استقلال و اختیار تصمیم گیری برای اداره امور عمومی معین به یک مؤسسه واگذار می شود. این مؤسسات که در لسان
نامیده م یشوند، دارای شخصیت حقوقی و استقلال نسبی از قوه مرکزی می باشند. « مؤسسه عمومی » حقوق اداری تحت عنوان
-١ معرفی نموده اند. منظور از منطقه گرایی اداری، روشی است اصولاً برای مدیریت « منطقه گرایی اداری » البته برخی حقوقدانان نوع دیگری از عدم تمرکز اداری را تحت عنوان
مناطق ناهمگون در یک کشور استفاده می شود.
16 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
لازم به ذکر است استقلال این مؤسسات ناشی از ماهیت فعالیت هایی است که انجام آن را به عهده دارند . به عبارت دیگر اعطای
شخصیت حقوقی و استقلال اداری به این دلیل است که مؤسسات موصوف بتوانند آزادانه وظایف محوله را انجام داده و از دخالت های
غیرضروری واحد مرکزی مصون باشند.
علاوه بر این، ایجاد این مؤسسات ممکن است ناشی از ملاحظات مالی، فنی و یا اجتماعی باشد.
- گاهی انجام فعالیت های تجارتی و تولیدی توسط دولت مستلزم تشریفات و کاغذبازی های طولانی است، حال آنکه اساس اینگونه
فعالیت ها بر سرعت استوار است، لذا انجام این فعالیت ها به مؤسسه عمومی واگذار می شود مانند شرکت بیمه و راه آهن.(ملاحظات
مالی)
- همچنین برای جلوگیری از آمیزش علم و سیاست و تأثیرات ناروای سیاست بر علم، مؤسسات عمومی نسبتاً مستقل عهده دار
انجام آنها می شوند مانند دانشگا هها.(ملاحظات فنی)
- و در بسیاری موارد انجام امور اجتماعی به مؤسسات عمومی سپرده م یشود مانند مؤسسات خیریه.(ملاحظات اجتماعی)
ج- عدم تمرکز محلی
در این نوع از عدم تمرکز (که بیانگر عدم تمرکز اداری به معنای اخص آن است)، استقلال و خودسازمانی و صلاحیت اتخاذ تصمیمات
لازم الاجرا برای اداره امور به اهالی یک ده، ناحیه و ... اعطا شده و در عمل نیز، امور عمومی توسط سازمان های محلی اداره می شوند . این
سازمان ها دارای شخصیت حقوقی، بودجه، دارایی، سازمان و مأمورین خاص خود هستند.
در خصوص تفاوت عدم تمرکز محلی با عدم تمرکز سیاسی، ذکر این نکته ضروری است که عدم تمرکز محلی سبب تغییر شکل
حکومت نمی شود و صرفاً انجام امور اجرایی و اداری به واحدهای محلی محول می گردد، در حالی که در عدم تمرکز سیاسی شکل حکومت
از بسیط به مرکب تغییر یافته و امور حاکمیتی نیز به واحدهای سیاسی محلی واگذار م یشود.
همچنین عدم تمرکز محلی با عدم تمرکز فنی نیز تفاوت دارد؛ در عدم تمرکز فنی خودمختاری به یک مؤسسه تعلق می گیرد، حال
آنکه در عدم تمرکز محلی استقلال و خودسامانی اداری به افراد محل تعلق م یگیرد.
-2-3-1 ابزار و شرایط لازم برای تحقق نظام عدم تمرکز اداری(محلی)
الف- ابزار لازم برای تحقق عدم تمرکز اداری
-1 شخصیت حقوقی: استقلال و آزادی عمل یک مؤسسه یا ناحیه مستلزم آن است که مؤسسه یا ناحیه مزبور دارای شخصیت حقوقی بوده
و حقوق و تکالیف، دارایی و اموال و سازمان و مأمورین خاص خود را داشته باشد. بنابراین در نظام اداری غیرمتمرکز، تعداد اشخاص حقوقی
بیشتر از نظام متمرکز اداری است.
به هر صورت اعطای شخصیت حقوقی به مؤسسه عمومی یا ناحیه نتایجی به همراه دارد که در ذیل بیان م یگردد.
- شخصیت حقوقی به طور مستقل تصمیم م یگیرد و اعمال حقوقی انجام م یدهد.
- شخصیت حقوقی دارای بودجه مستقل (درآمد و هزینه جداگانه) از دولت است.
17 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
- شخصیت حقوقی دارایی و اموال ویژه خود را داشته و ممکن است تابع قانون محاسبات عمومی نباشد.
- شخص حقوقی به طور مستقل م یتواند دعوی اقامه نموده و یا طرف دعوی واقع شود.
- شخص حقوقی واحد سازمانی مستقل و جداگان های تشکیل م یدهد.
-2 سیستم انتخاب: بر اساس اینکه مأمورین سازمان های غیرمتمرکز انتخابی یا انتصابی باشند، درجه عدم تمرکز اداری تشدید و یا تخفیف
می یابد. آشکار است در آن دسته نظام های اداری که واحدهای غیرمتمرکز صلاحیت انتخاب آزادانه مدیران و مأمورین سازمانی خود را
دارند، درجه عدم تمرکز شدیدتر است. زیرا واحدهایی که از این حق برخوردار باشند، استقلال و قدرت عمل بیشتری در مقابل قوه مرکزی
دارند.
بنابراین اعطای حق انتخاب مدیران به مؤسسات و نواحی وسیله دیگری برای تشدید و یا تقویت نظام اداری غیرمتمرکز است.
ب- شرایط لازم برای تحقق عدم تمرکز اداری
-1 سازمان هایی که عهده دار انجام امور محلی هستند، بایستی از سازمان های مربوط به سیستم عدم تمرکز اداری باشند . منظور از امور
محلی امور عمومی است که به افراد ساکن در محل مربوط بوده و مرجع تشخیص آنها از امور ملی، قانو نگذار می باشد.
-2 امور محلی باید توسط مقامات محلی اداره شوند. منظور از مقامات محلی افرادی هستند که اولاً ساکن آن ناحیه و محل باشند، ثانیاً از
طریق انتخابات آزاد و عمومی توسط مردم محل انتخاب شوند و ثالثاً تابع سلسله مراتب اداری نبوده و استقلال رأی داشته باشند.
-3-3-1 نظارت مرکز بر سازما نهای غیرمتمرکز (قیمومیت اداری)
استقلال مؤسسات عمومی، سازمان های محلی و مقامات آنها مطلق نیست و دولت مرکزی نسبت به عملکرد و فعالیت آنها نظارت دارد.
این نظارت به منزله وثیقه ای است که قوه مرکزی در مقابل استقلال و آزادی واحدهای غیرمتمرکز در دست دارد و هدف از این نظارت،
تضمین اجرای قوانین و مقررات است.
بنابراین قیمومیت اداری نظارتی است که از طرف قوه مرکزی نسبت به واحدهای غیرمتمرکز اداری در حدود قانون اعمال می گردد. با
این است که نظارت در « نظارت سلسله مراتبی در سیستم متمرکز اداری » با « قیمومیت اداری در نظام اداری غیرمتمرکز » این وصف، تفاوت
قیمومیت اداری مشروط و محدود به قوانین و مقررات بوده، ولی نظارت سلسله مراتبی مطلق و بلاشرط م یباشد.
نظارت بر اعمال » به هرحال با امعان نظر به قوانین و مقررات مرتبط، نظارت قوه مرکزی بر سازمان های غیرمتمرکز اداری به دو صورت
صورت می گیرد. « نظارت بر اعضاء و مأمورین سازما نهای غیرمتمرکز » و « و اقدامات سازمان های غیرمتمرکز
الف- نظارت بر اعمال و اقدامات سازما نهای غیرمتمرکز
فقط اعمال حقوقی مؤسسات و مقامات غیرمتمرکز تحت نظارت قوه مرکزی قرار دارد؛ یعنی صرفاً اعمالی که آثار حقوقی بر آنها
مترتب است مورد نظارت واقع م یشود نه اعمال مادی آنها. این نظارت ممکن است به صورت مستقیم یا غیرمستقم باشد.
-1 نظارت مستقیم: عبارت است از لزوم موافقت قبلی، ابطال تصمیمات و اتخاذ تصمیم به جای واحدهای غیرمتمرکز اداری.
- موافقت قبلی: در برخی موارد، مقنن اجرای تصمیمات و اعمال واحدهای غیرمتمرکز را منوط به موافقت و تصویب قبلی دولت مرکزی
دانسته است، به گونه ای که عدم تصویب قوه مرکزی به معنای عدم تنفیذ تصمیمات مزبور خواهد بود.
18 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
- ابطال تصمیمات: در صورتی که اعمال حقوقی واحدهای غیرمتمرکز خارج از حوزه صلاحیت آنها و یا غیرقانونی باشد، دو لت مرکزی
می تواند آنها را ابطال نماید.
- تصمیم گیری به جای واحدهای غیرمتمرکز: در برخی موارد معین، قانون به دولت مرکزی اجازه می دهد چنانچه سازمان ها و مقامات
غیرمتمرکز از انجام اعمالی که متضمن منافع عمومی است، خودداری م یورزند، رأساً تصمی مگیری کند. البته اولاً قانون این موارد را به طور
دقیق تعیین نموده و ثانیاً قوه مرکزی را مکلف کرده قبل از اقدام به تصمیم گیری مراتب را به صورت کتبی به واحدهای غیرمتمرکز اعلام
کند. 1
-2 نظارت مستقیم: با توجه به اینکه اصولاً تشکیل سازمان های غیرمتمرکز اداری و همچنین امکان اجر ای تصمیمات اداری آنها مستلزم
کمک های مالی قوه مرکزی است، لذا این امر به طور غیرمستقیم موجبات نظارت واحد مرکزی بر واحدهای غیرمتمرکز را فراهم می آورد.
ب- نظارت بر اعضاء و مأمورین سازما نهای غیرمتمرکز
-1 نظارت بر یکایک اعضای واحدهای غیرمتمرکز: چنانچه هر یک از اعضاء و مقامات واحدهای غیرمتمرکز شرایط قانونی لازم را از دست
بدهند و یا در انجام وظایف قانونی خود مرتکب تخلف شوند، دولت مرکزی م یتواند برای عزل آنها اقدامات لازم را انجام دهد.
-2 نظارت بر کل واحدهای غیرمتمرکز: چنانچه قوه مرکزی تشخیص دهد بقای و تداوم واحدهای غیرمتمرکز محلی مخالف مصالح عمومی
است، می تواند نسبت به انحلال آنها اقدام نماید.
البته مجدداً یادآوری می نماید، نظارت دولت مرکزی بر اعضاء و مأمورین واحدهای غیرمتمرکز صرفاً در حدود قوانین و مقررات
می باشد. حال که با انواع نظام های اداری آشنا شدیم، در ادامه به بررسی نظام اداری ایران م یپردازیم.
-2 ساختار نظام اداری ایران
ساختار اداری کشورمان تلفیقی از سیستم غیرمتمرکز اداری و متمرکز اداری است. به بیان دیگر، بخشی از سیستم اداری مبتنی بر
سازمان های اداری غیرمتمرکز و قسمتی نیز مبتنی بر واحدهای اداری متمرکز می باشد. از این رو ما نیز ساختار اداری ایران را در دو مبحث
مطرح می نماییم.
-1-2 نظام اداری متمرکز
در نظام اداری متمرکز، دو نوع از مقامات و سازمان های اداری به چشم می خورد. توضیح اینکه برخی مقامات و سازمان های اداری در
واحد مرکزی مستقر بوده و برخی دیگر زیر نظر واحد مرکزی در استان ها، شهرستان ها و تقسیمات جزء کشوری فعالیت م یکنند.
-1-1-2 مقامات و سازمان های اداری مستقر در مرکز
در سیستم اداری ایران، مقامات و سازمان های مرکزی عبارتند از مقام رهبری، مقام ریاست جمهوری، هیأت دولت، معاون ین
رییس جمهور و وزیران (وزارتخانه ها).
پیش از ورود به بحث ذکر این نکته ضروری است که مقامات فوق موضوع مطالعات حقوق اساسی نیز می باشند، زیرا مقامات عالی
اداری، در واقع مقامات سیاسی هستند. به هر حال ما در اینجا راجع به نقش آنها در نظام اداری بحث خواهیم نمود.
١- نظارت در بحث نظام اداری غیرمتمرکز ایران، برخی از اقسام اینگونه ها را عنوان و بررسی خواهیم نمود.
19 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
الف- مقام رهبری
رهبر که توسط مجلس خبرگان منتخب مردم تعیین می شود، ضامن عدم انحراف سازمان های اداری از اصول و قواعد شرع اسلام
می باشد و به همین دلیل است که قوای س هگانه (مقننه، مجریه و قضاییه) تحت نظارت مستقیم رهبری قرار دارند.
علاوه بر صلاحیت اداری فوق، در اصل 110 قانون اساسی و برخی قوانین و مقررات، وظایف و صلاحیت های اداری دیگری نیز برای
مقام رهبری برشمرده شده است. این وظایف عبارتند از:
- اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها؛
- فرماندهی کل نیروهای مسلح؛
- نصب و عزل رییس ستاد مشترک 1، فرمانده کل سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، فرماندهان عالی نیروهای نظامی (زمینی، دریایی و
هوایی) و انتظامی؛
- نظارت بر مؤسسات و نهادهایی که زیر نظر مستقیم مقام رهبری قرار دارند مانند صدا و سیما، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، سازمان
تبلیغات اسلامی، بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، بنیاد پانزده خرداد، جهاد دانشگاهی و
جمعیت هلال احمر و ...؛
- عزل رییس جمهور با در نظر گرفتن مصالح کشور؛
- امضای حکم ریاست جمهوری پس از انتخاب مردم؛ 2
با توجه به اینکه وظایف و صلاحیت های فوق ماهیت اجرایی و اداری دارند، می توان گفت مقام رهبری عالی ترین مقام اداری در ایران
است. البته مقام رهبری فقط در اموری که قانون به طور مصرح تعیین نموده، دارای اختیارات اداری است، در حالی که اختیارات اجرایی
رییس جمهور و وزیران عام م یباشد.
ب- مقام ریاست جمهوری
رییس جمهور پس از احراز شرایط مقرر در قانون اساسی، با رأی مستقیم مردم برای مدت چهار سال انتخاب م یشود و انتخاب مجدد
برای یک دوره بلامانع است. رییس جمهور ممکن است به حکم دیوان عالی کشور مبنی بر تخلف از انجام وظایف قانونی و یا رأی مجلس
شورای اسلامی مبنی بر عدم کفایت سیاسی توسط رهبر عزل شود.
رییس جمهور پس از مقام رهبری عالی ترین مقام رسمی کشور بوده و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به مقام رهبری
مربوط می شود، به عهده دارد. بنابراین در نظام سیاسی ایران، رییس جمهور دارای دو جایگاه است . توضیح اینکه وی هم رییس کشور
- ١ ستاد مشترک (کل) نیروهای مسلح، بالاترین نهاد نظامی در جمهوری اسلامی ایران است که وظیفه سیاس تگذاری و هماهنگی میان کلیه قوای نظامی را در ایران به عهده دارد.
٢ - ریاست ممکن است سؤال شود آیا امضای حکم جمهور توسط مقام رهبری جنبه تشریفاتی دارد یا جنبه تنفیذی؟ به عبارت دیقیق تر آیا رهبر می تواند حکم ریاست جمهوری را
امضاء نکند؟
در پاسخ به این پرسش دو دیدگاه ارائه شده است؛ برخی با استناد به حق حاکمیت مردم و انتخاب ریی س جمهور از طریق آرای عمومی و همچنین تأیید صلاحیت داوطلبان
ریاست جمهوری توسط شورای نگهبان معتقدند امضای حکم رییس جمهور جنبه تشریفاتی دارد و رهبر نمی تواند حکم ریاس تجمهوری را امضاء نکند . اما برخی نیز با استناد به
مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی و ماده 1 قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران نظر داده اند که امضای حکم رییس جمهور جنبه تنفیذی دارد و رهبر می تواند
حکم ریاست جمهوری را امضاء نکند.
به هر حال با توجه به نظام حقوقی کنونی، به نظر می رسد امتناع رهبر از امضای حکم رییس جمهور امری بعید و شاید بتوان گفت محال است.
20 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
(جمهور) و هم رییس قوه مجریه محسوب می شود. این تمایز دارای آثار حقوقی بوده و رییس جمهور به تبعیت از جایگاه های قانونی خود،
وظایف و اختیارات جداگانه ای دارند.
-1 وظایف و اختیارات رییس جمهور در جایگاه رییس کشور
الف) اجرای قانون اساسی و پاسداری از آن: پاسداری و صیانت اجرایی از قانون اساسی بر عهده ریی سجمهور است . رییس جمهور مسؤول
اجرای اصول قانون اساسی بوده و در این خصوص سوگند یاد کرده است. در این راستا رییس جمهور می تواند در موارد نقض، تخلف و عدم
اجرای اصول قانون اساسی، به طرق مختلف از قبیل اخطار و یا تعقیب و ارجاع متخلف به محاکم قضایی از اجرای قانون اساسی پاسداری
کند.
ب) امضای عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، موافق تنامه ها و پیمان نامه های بین المللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی.
ج) امضای استوارنامه های سفیران ایران در سایر کشورها و همچنین پذیرش استوارنام ههای سفیران سایر کشورها در ایران.
د) توشیح قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی و نتیجه همه پرسی: مصوبات مجلس شورای اسلامی و نتیجه هم هپرسی توسط رییس جهمور
امضاء و به نهادهای حکومتی ابلاغ می گردد. البته با توجه به اصول قانون اساسی و قوانین مربوطه، به نظر می رسد امضای قوانین و نتیجه
همه پرسی جزو تکالیف قانونی ریی سجمهور بوده و بیشتر جنبه تشریفاتی دارد.
ه) اعطای نشان ها و مدال های دولتی و انجام امور تشریفاتی مانند استقبال از رؤسای کشور و شرکت در کنفرانس ها و نشست های
بین المللی.
و) ریاست شورای عالی امنیت ملی: طبق اصل 176 قانون اساسی، رییس جمهور رییس شورای عالی امنیت ملی می باشد. این شورا وظیفه
تعیین سیاست های دفاعی-امنیتی کشور و همچنین هماهنگ نمودن فعالیت های سیاسی، اطلاعاتی، نظامی و اجتماعی را در راستای تدابیر
کلی دفاعی-امنیتی به عهده دارد. با توجه به اینکه شورای عالی امنیت ملی با حضور رؤسای قوای مقننه و قضاییه و رییس ستاد مشترک
نیروهای مسلح تشکیل می شود، بنابراین تردیدی نیست ریاست رییس جمهور بر این شورا برگرفته از جایگاه وی به عنوان رییس کشور
می باشد.
ز) ریاست شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی اداری 1 و شورای عالی انرژی کشور 1، شورای عالی امور ایرانیان خارج از کشور 2 و ... .
-١ 1379 و به منظور تصحیح، /01/ شورای عالی اداری نهادی است که به موجب ماده 1 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 17
بهسازی و اصلاح نظام اداری در ابعاد تشکیلات، سازماندهی و ساختار اداره امور کشور، کاهش تصدی های دولت ، سیست مها و روش ها، مدیریت منابع انسانی، مقررات ( آئین نامه ها و
دستورالعمل ها) و افزایش بهره وری دستگاههای اجرائی با صلاحیت ها، وظایف و اختیارات زیر تشکیل گردیده است:
-1 اصلاح ساختار تشکیلات دستگاههای اجرائی کشور به استثنای وزارتخانه ها از طریق ادغام، انحلال و انتقال مؤسسات و سازمانها به خارج از مرکز.
-2 تجدید نظر در ساختار داخلی وزارتخانه ها و وظایف و ساختار داخلی سازمانها، شرکتهای دولتی و شرک تهای اقماری آنها به منظور ایجا د انسجام تشکیلاتی و حذف وظایف موازی،
مشابه و تکراری.
-3 تفکیک وظایف اجرائی از حوزه های ستادی وزارتخانه ها و محدود نمودن فعالیت حوز ههای ستادی به اعمال حاکمیت و امور راهبردی ( سیاست گذاری، برنام ه ری زی و نظارت ) و
انتقال وظایف اجرائی به واحدهای استانی و شهرستانی.
-4 تصمیم گیری در مورد ادغام واحدهای استانی و شهرستانی وابسته به هر یک از وزارتخانه ها در یک واحد سازمانی.
-5 شناسائی و واگذاری وظایف، امور و فعالیتهای قابل واگذاری دستگاههای اجرائی به شهرداریها و بخش غیر دولتی با هدف رهاسازی دولت از تصدیهای غیرضرور و همچنین تعیین
نحوه ارتباط و تنظیم مناسبات نظام اداری با شوراهای اسلامی روستا، بخش و شهر.
-6 اصلاح و مهندسی مجدد سیستمها، روشها و رویه های مورد عمل در دستگاههای اجرائی کشور با گرایش ساده سازی مراحل انجام کار ، خودکارسازی عملیات و کاهش میزان ارتباط
کارمندان با مراجعه کنندگان، افزایش رضایت مراجعان، کاهش هزین ههای اداری و اقتصادی نمودن فعالیتها.
-7 تصویب طرحهای لازم برای ارتقای بهره وری و کارآیی نیروی انسانی و مدیریت دستگاههای اجرایی.
21 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
-2 وظایف و اختیارات رییس جمهور در جایگاه رییس قوه مجریه
الف) ریاست قوه مجریه و هیأت وزیران: رییس جمهور ریاست قوه مجریه و هیأت وزیران را برعهده دارد. این ریاست مبتنی بر اصل سلسله
مراتب اداری در نظام های اداری متمرکز بوده و به همین دلیل، رییس جمهور از حق نظارت اداری بر مقامات مادون خود برخوردار است.
رییس جمهور بر عملکرد و مصوبات هیأت وزیران نظارت داشته و با هماهنگ سازی در تصمیمات هیأت وزیران، برنامه ها و خطی مشی
کلی قوه مجریه را تعیین می کند. لازم به توجه است، رابطه سازمانی رییس جمهور با هیأت وزیران به گونه ای است که وی مکلف به تبعیت
از تصمیمات هیأت وزیران نمی باشد.
ب) نصب، عزل و قبول استعفای وزیران: تعیین وزیران و معرفی آنها به مجلس شورای اسلامی جهت کسب رأی اعتماد، یکی دیگر از
اختیارات رییس جمهور است. البته استثنائاً در مورد وزیر دادگستری، رییس جمهور باید وزیر خود را از میان کسانی که رییس قوه قضاییه
معرفی می نماید، انتخاب کند.
اما برخلاف نصب وزیران، عزل و قبول استعفای آنها توسط رییس جمهور و بدون دخالت مجلس شورای اسلامی انجام می گیرد . ضمناً
رییس جمهور م یتواند برای وزارتخان ههایی که وزیر ندارند، حداکثر برای مدت سه ماه سرپرست وزارتخانه تعیین نماید.
ج) اختیار وضع آیین نامه: رییس جمهور یکی از مقامات صالح قوه مجریه است که حق دارد با رعایت شرایط قانونی، برای انجام وظایف قانونی
خود آیین نامه اداری وضع نماید.
به موجب :« معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور » و « معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور » د) اداره
1386 ، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور با ادغام در نهاد /04/ مصوبه یکصد و سی و سومین جلسه شورای عالی اداری مورخ 18
-8 تصویب ضوابط و معیارهای لازم در جهت بهینه سازی ساختار، ترکیب و توزیع نیروی انسانی بخش دولتی.
-9 تصویب ضوابط و دستورالعملهای مربوط به تعیین تکلیف نیروی انسانی دستگاههائی که براساس مصوبات شورای عالی اداری ادغام، منحل ، واگذار و یا وظایف آن ها به دیگر
دستگاهها منتقل می شود.
-10 تصویب ضوابط ناظر بر بهره برداری مطلوب از فضاهای اداری و جابجائی و تأمین ساختمانهای اداری.
-11 تعیین و پیشنهاد منابع مورد نیاز برای تحقق برنام ههای تحول نظام اداری و طرحهای مصوب شورا که نیاز به منابع جدید دارد.
-12 تشخیص و اعلام دستگاههای اقدام کننده برنامه های مرتبط با فعالیت دولت در زمینه نظام اداری و امور اجرائی.
1383 ، شورای عالی اداری هنوز به فعالیت خود ادامه می دهد.. /06/ با توجه به قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 11
١
- به موجب ماده 3 قانون اصلاح مواد ( 2) و ( 4) قانون برنامه سوم توسع هاقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و تشکیل شورای عالی انرژی کشور مصوب
1381/04/30 ، شورای عالی انرژی کشور به منظور تمرکز سیاستگذاری در بخش انرژی کشور ( از جمله انرژ یهای نو) و ایجاد هماهنگی لازم در جهت بهره گیری کامل از ظرفیت های
کشور در بخش انرژی و بهینه سازی تولید و مصرف انواع حامل های انرژی و تعیین ضوابط و الگوهای آن و نی ز تدوین سیاست ها و ضوابط تقلیل آلودگی های زیست محیطی ناشی از
تولید و مصرف انرژی، به ریاست رئیس جمهور ( و در غیاب وی معاون او لرئیس جمهور) تشکیل گردید.
-٢ مطابق ماده 1 و 2 آیین نامه اجرایی شورای عالی امور ایرانیان خارج از کشور که به منظور اجرای بند الف ماده 127 قانون برنامه چهارم توسعه کشور و مصوبه شماره
1382 هیات وزیران تهیه گردیده، شورای عالی امور ایرانیان خارج از کشور به ریاست رییس جمهور، عهده دار وظایف ذیل می باشد. /9/ 28789/22355 مورخ 4
-1 بررسی و تصویب سیاست ها و برنام ههای کلان در ارتباط با ایرانیان خارج از کشور؛
-2 اتخاذ تدابیر لازم برای تعامل سازنده تر با ایرانیان خارج از کشور؛
-3 حمایت از حفظ هویت ایرانیان خارج از کشور؛
-4 حمایت از حقوق حقه ایرانیان در عرصه های مختلف اعم از امور اجتماعی، اقتصادی و ...؛
-5 تسهیل و تقویت حضور مؤثرتر ایرانیان خارج از کشور در صحنه های اجتماعی و اقتصادی داخل کشور و عرص ههای مختلف سازندگی؛
-6 هماهنگی و بهینه سازی سیاس تهای اجرایی دستگا ههای مختلف درون کشور در نحوه ارائه خدمات؛
-7 تسهیل و تحکیم پیوند ایرانیان خار از کشور با داخل، از طریق پیشنهاد قوانین ضروری و تصویب مقررات.
22 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی » و « معاونت برنام هریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور » ریاست جمهوری، به دو معاونت
تغییر نام یافت. این دو معاونت زیر نظر ریی سجمهور اداره شده و رؤسای آنها معاونان رییس جمهور می باشند. « رییس جمهور
و وظایف و اختیارات آن –به عنوان نهاد وابسته به مقام ریاست حمهوری - « نهاد ریاست جمهوری » در پایان این بحث، ضروری است با
آشنا شویم. در رابطه با علت وجودی این نهاد باید گفت، یکی از مشکلات اساسی وزارتخانه ها و سازمان های تابعه آنها بخشی نگری است و از
آنجا که وزارتخانه ها در اداره امور خود استقلال دارند، ممکن است از تشریک مساعی و همکاری با سایر دستگاه ها کوتاهی کنند و مسایل و
موضوعات را با توجه به منافع وزارتخانه متبوع خود حل و رفع نمایند، حال آنکه هدف از تشکیل وزارتخان هها، تقسیم وظایف دولت برای نیل
بین وزارتخانه ها ایجاد نماید، اموری ضروری است. « هماهنگی اداری » به اهداف کلی کشور است؛ از این رو وجود نهادی که بتواند
در کشورهایی مانند ایران که فاقد مقام نخست وزیری هستند، این وظیفه بر عهده نهاد ریاست جمهوری قرار گرفته است . به عبارت
دیگر، نهاد ریاست جمهوری مشاور مخصوص و بازوی اجرایی و اداری رییس جمهور می باشد. 1
به این ترتیب نهاد ریاست جمهوری به عنوان یک نهاد مشورتی عهد هدار برخی ظایف خاص م یباشد که وارد ذیل از جمله آنهاست:
- ایجاد هماهنگی بین دستگا ههای دولتی با واحدهای خصوصی و عمومی غیردولتی؛
- سرپرستی و نظارت کلی بر اجرای قوانین در ادارات و سازمان ها و تأمین حسن انجام تصمیمات دولت؛
- تهیه برنام ههای اصلاحی اداری و عمرانی و نظارت بر اجرای آنها؛
- دقت در جهت یکسان بودن طرح های مربوط به امور استخدامی در دستگا ههای دولتی؛
- تعیین روش و تنظیم و اجرای برنام ههای تبلیغاتی و اطلاعاتی مربوط به دولت؛
- رسیدگی به شکایات و درخواس تهایی که به ریی سجمهور وصول می شود.
ج- معاونین رییس جمهور
مطابق اصل 124 قانون اساسی، رییس جمهور می تواند به منظور انجام وظایف قانونی خود، معاون هایی تعیین نماید. با توجه به نظام
اداری کنونی، رییس جمهور دارای یک معاون اول و چند معاون دیگر م یباشد.
-1 معاون اول رییس جمهور
اگرچه در قانون اساسی اختیار انتصاب معاون اول برای رییس جمهور پیش بینی شده است، ولی این به معنای الزام قانونی
رییس جمهور برای تعیین معاون اول نیست. بنابراین باید توجه داشت، انتخاب معاون اول تابع اراده و نظر رییس جمهور م یباشد. به همین
دلیل معاون اول دارای شخصیت متمایز سیاسی نبوده و فقط عهد هدار اداره برخی از وظایف اجرایی رییس جمهور است.
وظایف معاون اول رییس جمهور عبارتند از:
- ایجاد هماهنگی بین معاونت های رییس جمهور؛
- ریاست و اداره هیأت وزیران در غیاب ریی سجمهور و با موافقت وی؛
١- وزارتخانه لازم به یادآوری است، هیأت وزیران مسؤول ایجاد هماهنگی سیاسی بین ها می باشد.
23 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
- در مدتی که وظایف و اختیارات ریاست جمهوری به دلایل مختلف از قبیل بیماری، عزل، فوت و یا استعفای رییس جمهور و ...
معطل م یماند، معاون اول ریی سجمهور با موافقت رهبری اختیارات و مسؤولی تهای وی را عهده دار می شود.
-2 سایر معاونین
رییس جمهور علاوه بر معاون اول، معاون تهای دیگری نیز دارد. برخی از این معاون ها متصدی تشکیلات اجرایی مشخصی نمی باشند
مانند معاون حقوقی و امور مجلس؛ اما بیشتر معاو نهای رییس جمهور علاوه بر این که معاون رییس جمهور هستند، ریاست یکی از واحدهای
اجرایی که اداره آن بر عهده ریی سجمهور است، عهده دار م یباشند. از جمله این معاون تها م یتوان به موارد زیر اشاره کرد.
- معاون رییس جمهور و رییس سامان انرژی اتمی ایران؛
- معاون رییس جمهور و رییس سازمان تربیت بدنی؛
- معاون رییس جمهور و رییس سازمان حفظ محی طزیست؛
- معاون رییس جمهور و رییس سازمان ایرانگردی و گردشگری؛
د - وزیران
وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی متشکل از ادارات و دوایر است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را برعهده دارد و به
موجب قانون ایجاد شده یا می شود و توسط وزیر اداره می گردد. 1 با توجه به این تعریف قانونی، هر یک از وزارتخانه ها توسط یک وزیر اداره
می شود و وی در حسن اجرای وظایف خود در مقابل مجلس شورای اسلامی مسؤولیت اجرایی و سیاسی دارد که این مسؤولیت از طریق
ابزارهای رأی اعتماد و استیضاح ظهور پیدا م یکند.
ضمن اینکه اگرچه ایجاد وزارتخانه به موجب قانون تحقق می یابد، ولی از لحاظ عملی ابتکار هر نوع تغییر در تعداد وزارتخان هها از قبیل
حذف، ادغام، انفصال و یا ایجاد در اختیار دولت است. البته دول تها همواره بر این سعی بوده اند که کمترین تغییر را در وضعیت و تعداد
وزارتخانه ها ایجاد نمایند. علت این امر مشکلاتی است که در اثر تغییرات گریبانگیر دولت و مردم م یشود؛ از جمله اینها می تو ان به ایجاد
مخارج اضافی و غیرضروری، مشکلات انتقال ادارات از یک وزارتخانه به وزارتخانه دیگر و همچنین سرگردانی اربا برجوعان اشاره کرد.
به هر حال با بیان این مقدمه در ادامه ساختار کلی وزارتخانه ها، اختیارات وزیران و سیست مهای انتقال اختیارات و مطالب مربوط به
آنها را بررسی می نماییم.
-1 ساختار کلی وزارتخان هها
همانگونه که اشاره شد، در رأس هر وزارتخانه یک وزیر قرار دارد که بالاترین مقام اداری آن وزارتخانه می باشد. ولی به دلیل تنوع و
گستردگی وظایف و با توجه به حجم کار، هر وزیر یک یا چند معاون دارد که زیر نظر وی به انجام وظایف ویژه و از پیش تعیین شده
می پردازد. 2
-١ ماده 1 قانون مدیریت خدمات کشوری.
-٢ در کشورهایی که دارای نظام سیاسی پارلمانی می باشند، هر یک از وزیران یک معاون پارلمانی دارند که وظیفه وی حضور در پارلمان و استماع سخنان نمایندگان و پاسخگویی به
سؤالات و ایرادات آنها می باشد.
24 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
زیر نظر هر معاون چند اداره کل قرار دارد که در رأس آن یک مدیرکل قرار دارد و هر اداره کل مرکب از چند اداره و هر اداره مرکب از
چند دایره و هر دایره مرکب از چند شعبه است. بنابراین بالاترین تقسیمات سازمانی در وزارتخانه اداره کل و پایی نترین شعبه می باشد. البته
در عمل ممکن است عناوین دیگری برای واحدهایی که در نمودار سازمانی وزارتخانه قرار دارند، استفاده شود.
ضمناً لازم به ذکر است خدمات و مشاغل هر وزارتخانه، بر حسب نوع آن به فعالیت های صفی و ستادی تقسیم بندی م یشوند. منظور
از مشاغل و فعالی تهای صفی، آن دسته از خدمات و عملیات اجرایی است که در واقع وزارتخانه برای تأمین و انجام دادن آنها ایجاد شده
است. به بیان دیگر، اینگونه مشاغل و فعالی تها به طور مستقیم با اهداف وزارتخانه در ارتباط هستند؛ برای مثال فردی که به عنوان پزشک
در یک بیمارستان دولتی استخدام شده است، عهده دار خدمات صفی در وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی م یباشد.
در مقابل مشاغل و فعالی تهای ستادی فقط به منظور مهیا نمودن شرایط لازم برای نیل به اهداف اصلی وزارتخانه ایجاد شده اند.
بنابراین سازمانها و مشاغل ستادی جهت پشتیبانی از فعالیت های صفی به وجود آمده و مستقیماً در ارتباط با اهداف وزارتخانه نم یباشند؛
چنانکه فرد شاغل در اداره کارگزینی وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی، عهده دار یک شغل ستادی است.
پس با توجه به ماهیت این مشاغل م یتوان گفت، فعالیت های ستادی در تمامی وزارتخانه ها به صورت مشابه و مشترک وجود دارد،
ولی فعالیت های صفی در هر وزارتخانه متفاو ت با وزارتخانه دیگر است؛ زیرا وظیفه و اهداف وزارتخانه ها با یکدیگر تفاوت دارد.
-2 اختیارات وزیران
گفتیم هر وزیری مسؤول حسن اداره وزارتخانه خود است و از آنجا که مطالبه مسؤولیت بدون اعطای اختیارات امری غیرمنطقی و
عبث است، لذا وزیران دارای اختیارات اداری و اجرایی بسیاری م یباشند. در سطور ذیل مهم ترین این اختیارات را بررسی می نماییم.
25 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
الف) اختیارات سازمانی: اختیاراتی است که وزیر به منظور سازمان دادن، تقسیم کار و توزیع صلاحیت بین واحدهای مختلف
وزارتخانه از آن برخوردار است. سازمان دادن در اینجا به معنای به کار گمادن افراد و تعیین وظایف و صلاحیت های هر یک از آنان در قالب
نمودار سازمانی وزارتخانه می باشد.
لازم به ذکر است، اگرچه اختیارات سازمانی وزیر از لحاظ اداری بسیار وسیع است، ولی برخی محدودیت های قانونی در این خصوص به
چشم می خورد. این موارد عبارتند از اینکه:
- وزیر نمی تواند وزارتخانه را منحل و یا تعطیل کند.
- وزیر نمی تواند اموری را که داخل در صلاحیت وزارتخانه متبوع او نیست در آن وارد کند و یا اموری را که جزو صلاحیت های
وزارتخانه متبوع اوست، از ان خارج کند.
- اگر سازمانی از وزارتخانه متبوع توسط قانون مصوب مجلس و یا مصوبه هیأت وزیران تصویب شده باشد، باید برای تغییر در
ساختار وزارتخانه موافقت معاونت برنام هریزی و نظارت راهبردی ریی سجمهور جلب گردد. در صورت حدوث اختلاف بین وزیر و
معاونت مذکور، نظر هیأت وزیران حاکم خواهد بود.
- وزیر نمی تواند از حدود اعتبارات مصوب در بودجه سالانه تجاوز کرده و ادارات جدید تأسیس کند.
ب) اختیارات استخدامی: لازمه استفاده مطلوب از اختیارات سازمانی، برخورداری از اختیار استخدامی است. بنابراین وزیر اختیار دارد
برای حسن اداره و تقسیم کار، کارمندان جدید استخدام کرده و آنان را در پست های سازمانی که مناسب م یداند به کار گمارد. البته اختیار
استخدامی وزیر مطلق نبوده و فقط در حدود مقررات مربوطه از جمله قوانین بودجه و قوانین اداری و استخدامی قابل استفاده م یباشد.
ج) اختیارات تصمیم گیری: تصمیم درباره امور وزارتخانه از اختیارات بدیهی وزیر است و وی می تواند بخشی از اختیارات تصمیم گیری
خود را به دیگران تفویض کند. البته در برخی موارد به دلیل اهمیت موضوع، تصمی مگیری در اختیار هیأت وزیران و یا قوه مقننه (مقنن)
می باشد. برای مثال استقراض توسط یک وزارتخانه و یا استخدام کارشناس خارجی در امور عمومی غیرنظامی، پس از تصویب مجلس
شورای اسلامی ممکن خواهد بود.
به هر حال، اصل بر این است که هر وزیری از اختیارات تصمیم گیری درباره وازرتخانه متبوع خود برخوردار می باشد و فقط در مواردی
که به موجب صریح قانون از حوزه اختیارات او خارج است، اختیار تصمی مگیری ندارد.
د) اختیار نظارت: این اختیار که از آن به عنوان کنترل سلسله مراتبی نیز یاد می شود، مجموع اختیارات و اقداماتی است که به منظور
جلوگیری از انحراف وزارتخانه از اهداف و وظایف قانونی انجام می شود. به نظر می رسد نظارت یکی از مه مترین اختیارات وزیر است، زیرا
وزیر مسؤول حسن اداره وزارتخانه است و وی همواره باید ناظر سازما نها و مأمورین مادون وزارتخانه باشد تا از حدود مقررات و
دستورالعمل های اداری تخطی نکنند.
26 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
برای اینکه نظارت مؤثر باشد برخی اصول اساسی باید رعایت شود. از جمله اینکه اولاً نظارت باید به موقع و پیش از اینکه آثار تخطی
از بین رود، اعمال شود؛ ثانیاً ناظر دارای دقت نظر و صلاحیت فنی لازم باشد؛ ثالثاً نظارت ب یطرفانه و بدون غرض انجام گیرد؛ و رابعاً
ضمانت اجرایی داشته باشد.
دقت در شیو ههای نظارت مبین آن است که نظارت بر چند قسم است.
1) نظارت ارشادی (پیشگیرانه): در این نوع از نظارت وزیر مکلف است سازما نها و مأموران وزارتخانه را در انجام وظایف خود ارشاد و
اهنمایی کند تا مرتکب اشتباه و یا اعمال مغایر قانون نشوند. ابزارهایی که وزیر در نظارت ارشادی از آنها برخوردار است، دستورالعمل و
گزارش اداری می باشد.
دستورالعمل تعلیمات و دستورهایی است که وزیر به سازما نها و مأمورین مادون ابلاغ می کند. این دستورات اگر ناظر به مورد خاص و
خطاب به اداره یا مأمور معینی باشد، دستور و یا حکم وزارتی نامیده م یشود؛ ولی چنانچه به صورت عینی و خطاب به کلیه ادارات و
مأمورین باشد، بخشنامه نامیده م یشود. ویژگی های حقوقی بخشنامه وزارتی موارد زیر م یباشد:
- بخشنامه ها دستورات درون سامانی بوده و فقط برای مأموران معتبر و لازم الاجراست. بنابراین بخشنام هها برای افراد حق و تکلیف
ایجاد نم یکند و به همین دلیل در محاکم قابل استناد نم یباشد.
- چون بخشنامه ها برای افراد حق و تکلیف ایجاد نم یکند، انتشار آنها در روزنامه رسمی الزامی نیست.
- عدم رعایت بخشنامه از سوی مأموران موجب مسؤولیت جزایی و مدنی نبوده، صرفاً تخلف اداری محسوب م یشود.
و گزارش اداری سندی است که به منظور در جریان قرار دادن مقام مافوق (وزیر) و آگاه ساختن وی از وضعیت امور و مشکلات موجود
تهیه و تنظیم می گردد.
چنانکه ملاحظه م یگردد تفاوت دستورالعمل با گزارش اداری این است که دستورالعمل از طرف سرپرست اداری (وزیر) به زیردستان
صادر م یشود، ولی گزارش اداری از سوی زیردستان اداری به مدیریت (وزیر) ارجاع می گردد. در مقابل وجه تشابه آنها این است که چون
دستورالعمل و گزارش اداری امر درون سازمانی است، نمی توان برای نقض و یا ابطال آنها به دیوان عدالت اداری شکایت کرد.
2) نظارت تعقیبی: این نظارت جنبه کشف و تعقیب دارد، یعنی وزیر در صورتی که اعمال مأموران را مغایر مقررات و مصالح اداری وزارتخانه
بداند، می تواند یا به آنها دستور دهد به نحو مقتضی نسبت به ابطال و یا اصلاح تصمیمات خود اقدام کنند و یا خود رأساً تصمیمات را اصلاح
و یا باطل کند. بنابراین نظارت تعقیبی بعد از انجام عمل اداری توسط مأموران مادون صورت م یگیرد.
ضمناً وزیر به عنوان مسؤول وزارتخانه بر تمامی اعمال حقوقی وزارتخانه به استثنای قراردادها نظارت دارد. به بیان دیگر، وزیر
نمی تواند قراردادهایی را که بین وزارتخانه ها و سازمان های تابعه آن با سایر اشخاص منعقد شده، فسخ نماید.
ه)اختیارات مالی: مطابق قانون محاسبات عمومی، اختیار امور مالی وزارتخانه با وزیر مربوطه است و وزیران مکلفند هزینه های وزارتخانه
متبوع خود را طبق بودجه کشور تشخیص دهند. پس تشخیص هزینه ها، حواله پرداخت آن در وزارتخانه و قبول هر نوع تعهد مالی از
اختیارات وزیر است.
27 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
البته مطابق همان قانون، ذیحسابان وزارت امور اقتصادی و دارایی بر نحوه تخصیص و پرداخت هزینه ها در وزارتخانه ها نظارت
می کنند. علاوه بر این دیوان محاسبات عمومی، سازمان بازرسی کل کشور و دیوان عدالت اداری نیز بر عملکرد مالی وزارتخانه ها نظارت
می کنند.
د) اختیارات قضایی: وزیر نماینده قضایی و حقوقی وزارتخانه است و برای حفظ منافع دولت و وزارتخانه م یتواند در دادگستری اقامه
دعوی کند و یا به دعاوی مطروحه پاسخ گوید.
-3 انتقال اختیارات
چنانکه مشاهده کردیم، متصدی اصلی اختیارات وسیعی که برای اداره یک وزارتخانه پی شبینی شده، وزیر م یباشد و وی در مقابل
رییس جمهور و مجلس مسؤول است. با این حال گاه دیده م یشود اشخاص دیگری غیر از وزیر مربوطه در امور وزارتخانه تصمی مگیری
می کنند؛ باید توجه داشت تصمیم گیری این افراد صلاحیت ذاتی آنها نبوده و ناشی از کفالت و یا تفویض اختیارات اداری است.
البته اصل بر این است که مأموران دولت نم یتوانند اختیارات و وظایف خود را به دیگران بسپارند و به همین دلیل، انتقال اختیارات
اداری امری استثنایی محسوب م یشود. پس در مواردی که مستخدم دولت به دلایل قانونی قادر به انجام وظایف و تکالیف اداری خود
نباشد، مقنن به منظور تداوم و استمرار امور عمومی انتقال اختیارات را مجاز می داند. انتقال اختیارات اداری ممکن است از طریق کفالت
اداری و یا تفویض اختیارات اداری محقق شود.
الف) کفالت اداری: ابزاری است که به موجب آن در زمان غیبت مقام اداری، شخص دیگری به طور موقت انجام امور مربوط به آن مقام را
به عهده م یگیرد. مأموری که به طور موقت عهد هدار تکالیف و اختیارات اداری مقام بالاتر م یشود، کفیل اداری نامیده می شود. بنابراین
کفیل اداری اساساً از تمام اختیارات مقامی که کفالت آن را به عهده دارد، برخوردار است مگر مواردی که مستثنی شده باشد.
نکته جالب توجه در این بحث، فردی است که می تواند کفیل اداری مقام بالاتر باشد. در این رابطه باید گفت، در مواردی که قانون
تکلیف کفیل اداری را تعیین کرده است، باید مطابق قانون عمل کرد مانند مقام رهبری که کفیل آن شورایی مرکب از ریی سجمهور، رییس
قوه قضاییه و یکی از فقهای شورای نگهبان م یباشد و یا مقام ریاس تجمهوری که کفیل آن معاون اول ریی سجمهور می باشد. ولی در
مواردی که قانون ترتیب خاصی پی شبینی نکرده باشد، حق تعیین کفیل با مقام بالاتر است.
ب) تفویض اختیار اداری: وضعیتی است که یکی از مقامات مافوق اداری، اجرای برخی از اختیارات غیراساسی خود را به مأموران زیردست
واگذار می کند، به گون های که گیرنده اختیارات مکمل واگذارکننده اختیارات محسوب م یشود. پس تفویض اختیار به طور خلاصه به معنای
انتقال قسمتی از اختیارات رییس به مرئوس است.
لازم به ذکر است به توجه به گسترش واحدهای اداری، تنوع وظایف و تکالیف اداری، افزایش تعداد مأموران دولتی و ...، مدیریت کلیه
امور اداری توسط یک فرد بسیار مشکل است و به همین دلیل، مکانیزم تفویض اختیار برای کمک به مقامات مافوق به وجود آمده است.
ضمن اینکه از منظر سیست مهای اداری، هرچه تفویض اختیارات بیشتر باشد، عدم تمرکز سازمانی نیز افزایش خواهد یافت.
البته تفویض اختیارات با رعایت برخی اصول اداری ممکن است. این اصول عبارتند از اینکه:
28 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
- مقامات اداری فقط می توانند بخشی از اختیارات خود را به مأموران زیردست خود تفویض کنند. به بیان دیگر، مقامات دولتی حق
ندارند تمام اختیارات خود را به دیگری تفویض کنند، زیرا در این صورت وجود خود آن مقام عبث خواهد بود.
- مقامات دولتی حق ندارند اختیارات اساسی و قائم به شخص خود را به دیگری تفویض کنند؛ مانند اینکه وزیران نمی توانند اختیار
حضور در مجلس جهت پاسخگویی به سؤالات نمایندگان را به دیگری تفویض کنند. در واقع ملاک تشخیص اختیارات اساسی
(قائم به شخص) و غیراساسی (قابل تفویض)، ماهیت آنها است. با این توضیح که اختیارات اساسی دارای رنگ و بوی سیاسی
هستند، در حالی که اختیارات قابل تفویض فقط جنبه اجرایی دارند.
- تفویض اختیار باید کتبی و صریح بوده و ضمناً مبدأ زمانی که اختیارات به مأمور زیردست تفویض م یگردد، به طور مصرح
مشخص شود.
زمانی که مقام بالاتر با رعایت اصول مذکور، اختیارات خود را به دیگری واگذار نماید، تفویض اختیارات برخی آثار اداری و حقوقی را به
همراه خواهد داشت. از جمله این آثار م یتوان به موارد زیر اشاره کرد.
1) رابطه حقوقی بین گیرنده و واگذارکننده اختیارات یک امر درون سازمانی بوده و اختیاردهنده هر موقع مقتضی بداند، م یتواند اختیارات
واگذار شده را فسخ نماید.
2) تفویض اختیارات به معنای انتقال مسؤولیت اداری نبوده و چون تفویض اختیار یک امر سازمانی است، واگذارکننده اختیارات همواره
مسؤول اختیارات تفویض شده م یباشد.
3) فوت مقام تفویض کننده، موجب ابطال عمل تفویض و لغو اختیارات واگذارشده نمی باشد.
4) با توجه به اینکه تفویض اختیار عمل حقوقی دوجانبه نمی باشد، بنابراین رضایت و اراده گیرنده اختیارات لازم نبوده و بلافاصله پس از
تفویض اختیارات جزء تکالیف و وظایف اداری وی محسوب م یشود.
5) تفویض اختیار باید توأم با حق نظارت باشد؛ یعنی مقام واگذارکننده اختیارات، حق نظارت بر مأمور گیرنده اختیارات را داشته باشد.
به هرحال آشکار است تفویض اختیارات یک امر معمول اداری بوده و تابع برخی اصول اداری بوده و آثاری را به همراه دارد. ضمن
اینکه تفویض اختیارات مانند هر نهاد حقوقی مزی تها و ایرادهایی (موانع) دارد که ذکر آنها خالی از لطف نیست.
مهم ترین مزیت های تفویض اختیارات این است که با به کار گرفتن مأموران زیردست موجب تکامل و آگاهی مستخدمین دولتی،
بالارفتن کارایی آنها و افزایش علاقه اشان به کار می شود؛ باعث سرعت انجام امور در ارتباط با مراجعین اداری می گردد؛ از تراکم کارها در
واحدهای اداری جلوگیری می کند؛ و با جلوگیری از اتلاف وقت مدیران و مقامات اداری، کمک می کند تا آنها وظایف اساسی خود را بهتر
انجام دهند.
اما علیرغم مزی تهایی که برشمردیم، تفویض اختیار با موانع و ایرادهایی نیز مواجه است. این موانع گاه به مقام واگذارکننده اختیارات
مربوط می شود؛ چنانکه عوامل ذهنی و روانی (مانند تکبر، ترس از تزلزل مقام، نداشتن اعتماد به توانایی زیردستان و ...)، ملاحظات سیاسی
و ملاحظات فنی (مانند مهم و یا محرمانه بودن امور) از جمله آنها هستند.
29 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
و گاهی نیز به مأمور گیرنده اختیارات مربوط می شود مانند فرار از مسؤولیت، فقدان اعتماد به نفس برای عمل به اختیارات
تفویض شده، کمبود امکانات سازمانی و منابع مالی و انسانی جهت تحقق بخشیدن به اختیارات تفویض شده و همچنین عدم وجود ضوابط و
ابزارهای کافی برای ارزشیابی و تشویق افراد موفق.
اینک با خاتمه بحث حاضر، در ادامه به بررسی مقامات و واحدهای سازمانی متمرکز که در نقاط دیگر کشور قرار دارند، م یپردازیم.
-2-1-2 مقامات و سازما نهای اداری مستقر در تقسیمات کشوری (خاج از مرکز)
منظور از مقامات و سازمان های اداری خارج از مرکز، افراد و واحدهای اداری هستند که از طرف قوه مرکزی برای اداره نقاط مختلف
کشور منصوب شده و در محل حضور دارند. لذا مطالعه دقیق این مقامات و واحدها منوط به این است که تقسیمات کشوری را بشناسیم.
1362 عناصر تقسیمات کشوری که بر مبنای معیارهایی نظیر /04/ مطابق ماده 1 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 15
نصاب جمعیتی، عوامل طبیعی، مشابهت های اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و ... تعیین شده اند، روستا، دهستان، شهر، بخش، شهرستان و
استان م یباشد.
بر این اساس ما نیز مقامات و واحدهای اداری مستقر در محل (خارج از مرکز) را طبق تقسیم بندی ارائه شده توسط قانون بررسی
می نماییم. البته قبل از شروع بحث ذکر این نکته ضروری است که هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت
و تغییر نام و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری، با پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیأ توزیران خواهد بود. مگر ایجاد استان جدید که
باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. 1
الف- استان و استاندار
استان بزرگترین واحد تقسیمات کشوری با محدوده جغرافیایی معین است که از به هم پیوستن چند شهرستان هم جوار با توجه به
موقعیت های سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و طبیعی تشکیل شده است. برای وجود هر استان حداقل یک میلیون نفر لازم است .
مرکز استان نیز یکی از شهرهای همان استان است که مناسب ترین کانون طبیعی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی آن استان است. 2
هر استان تحت اداره استاندار است. استاندار از طرف وزارت کشور معرفی می شود و پس از تصویب انتصاب او در هیأت وزیران، با
امضای حکم استانداری توسط ریاست جمهوری منصوب م یشود. عزل استاندار نیز با پیشنهاد وزیر کشور، تأیید رییس جمهور و حکم وزیر
کشور صورت می گیرد. از آنجا که استانداری، مقامی سیاسی است لذا قانونگذار به وزارت کشور اجازه داده است در صورت لزوم اشخاصی را
که دارای سابقه خدمت دولتی نیستند نیز به سمت استانداری منصوب کند. همچنین با توجه به قوانین و مقررات کنونی می توان وظایف و
دسته بندی کرد. « امنیتی » و « اداری » ،« سیاسی » اختیارات استاندار می توان صلاحی تهای وی را در سه دسته وظایف و اختیارات
-1 وظایف و اختیارات سیاسی
-١ ماده 13 و تبصره 1 ماده 9 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری.
-٢ ماده 9 همان.
30 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
- نمایندگی سیاست عمومی دولت در استان؛ استاندار در حوزه مأموریت خود نماینده عالی دولت و مسؤول انجام سیاست عمومی
دولت است. باید دقت داشت استاندار تنها نماینده وزیر کشور نیست، بلکه وی نماینده دولت و هر یک از وزیران نیز محسوب
می شود.
- مراقبت بر اعمال و رفتار مأموران دولتی؛ استاندار نسبت به مستخدمین و مأمورین حوزه مأموریت خود، نظارت تام دارد و چنانچه
خلافی از از رؤسای ادارات یا سایر مأموران مشاهده کند، باید وزیر مسؤول را مطلع گرداند. در این صورت برای رسیدگی به تقصیر
مأمور، وی به مرکز احضار خواهد شد. ضمن آنکه تمهیدات لازم برای تسهیل امر نظارت توسط مقنن نیز پیش بینی شده است، به
گونه ای که اولاً وزارتخانه ها موظفند تغییر و تبدیل رؤسای مرکزی استان و مأموران را به اطلاع استاندار برسانند و ثانیاً چنانچه
استاندار تغییر یکی از رؤسا یا مأموران دولتی را لازم ببیند، م یتواند مراتب را با ذکر دلیل به وزیر مربوط ارجاع دهد و در صوت
موافقت نسبت به تعیین جانشین اقدام خواهد شد. البته لازم به ذکر است نظامیان، قضات، نهادهای زیرنظر رهبری و دانشگاهیان
از نظارت استاندار مستثنی هستند.
- نظارت عالیه بر سازمان ها و ادرات دولتی؛ استاندار نسبت به واحدهای اداری استان نظارت سازمانی دارد و چنانچه بخواهد
می تواند در موضوعات با رییس واحدهای اداری همکاری نماید. استاندار بر کلیه امور اداری و اجرایی به جز دادگستری، ارتش،
سپاه و دانشگاه نظارت تام و عالیه دارد.
- ارتباط رسمی و اداری با نمایندگان سیاسی و کنسولی محل؛ کنسولگری ها بر خلاف سفارتخان هها در استان ها پراکنده شده اند و
ارتباط رسمی و اداری با آنها از طریق استاندار است.
- نظارت بر برگزاری انتخابات در حدود قوانین و مقررات وزارت کشور؛ منظور از انتخابات، انتخابات ریاست جمهوری، مجلس شورا،
مجلس خبرگان، شوراهای محلی و همه پرسی است که باید از طریق استاندار بر این انتخابات نظارت شود.
-2 وظایف و اختیارات اداری
- ریاست و نظارت بر فرمانداران تابع خود؛ استاندار بر فرمانداران تابعه خود ریاست عالیه دارد و فرمانداران مکلفند گزارش عملکرد
خود را مرتباً به استاندار بدهند. همانگونه که استاندار موظف است دولت را مرتباً از گزارش اوضاع و احوال محل مأموریت خود
آگاه سازد.
- بازرسی مرتب از محل مأموریت خود؛ استاندار مکلف است حوزه مأموریت خود را حداقل سالی دو بار بازدید نماید و نقایص و
مشکلات کارها را در محل حل نماید.
- نظارت و مراقبت بر برنام ههای عمرانی و عمومی استان؛ استاندار در اجرای برنام ههای عمرانی و عمومی در حوزه مأموریتی خود
نظارت کامل دارد و در صورت اختلاف بین استاندار و وزارتخانه، نظر رئیس جمهور قاطع خواهد بود.
- اجرای تصمیمات شورای استان در حدود قوانین و مقررات.
-3 وظایف و اختیارات امنیتی
31 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
استاندار مسؤول امنیت در استان است و در همین راستا موظف است شورای تأمین استان را هر 15 روز یک بار تشکیل دهد . وظایف
این شورا به قرار زیر است:
- جمع بندی و بررسی اخبار و گزارش های مربوط به امور امنیتی و سیاسی و اجتماعی استان.
- گزارش وضعیت امنیتی، سیاسی و ... استان به شورای عالی امنیت ملی.
- ایجاد هماهنگی با شورای عالی امنیت ملی.
- تعیین حدود وظایف هر یک از ارگا نها در زمینه امنیت استان.
- برقراری ارتباط با شورای تأمین شهرستا نها و بخش های تابع.
در پایان لازم به یادآوری است، استاندار به عنوان نماینده عالی سیاسی دولت در برابر رییس جمهور و هیأت وزیران مسؤولیت سیاسی
داشته و به همین دلیل باید پاسخگوی ایرادات وزیر کشور باشد.
ب- شهرستان و فرماندار
شهرستان واحدی از تقسیمات کشوری با محدوده جغرافیایی معین است که از به هم پیوستن چند بخش ه م جوار که به گونه ای
همگی از نظر عوامل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی همگن می باشند، تشکیل شده است. شهرستان ها از نظر عنصر جمعیت
به سه قسم می باشند: شهرستان با تراکم زیاد با جمعیت بیشتر از 120000 نفر؛ شهرستان با تراکم متوسط با جمعیت بیشتر از 80000
نفر؛ و در موارد استثنایی که در نقاط کم جمعیت، دور افتاده، جزایری، مرزی و کویری با جمعیت کمتر از 80000 نفر تشکیل می شود . 1
مرکز شهرستان یکی از شهرهای همان شهرستان است که مناس بترین کانون طبیعی، اقتصادی، فرهنگی و... آن شهرستان است. 2
هر شهرستان تحت اداره فرماندار است. به موجب قانون فرماندار از طرف وزارت کشور با جلب نظر استاندار منصوب می شود و م یتواند
از میان افرادی که دارای سابقه رسمی خدمت به دولت نم یباشند انتخاب شود. فرماندار وظایف خود را زیر نظر استاندار انجام م یدهد.
وظایف و اختیارات فرماندار، تقریباً همانند اختیارات استاندار است البته در محدوده شهرستان محل مأموریت خود؛ برخی از این
وظایف را م یتوان به شرح زیر نام برد.
- نمایندگی سیاسی دولت در شهرستان؛ فرماندار بر تمام ادارات کشوری شهرستان نظارت دارد به جز واحدهای سازمانی زیرنظر
مقام رهبری، دادگاه ها و مؤسسات عمومی غیردولتی.
- ابلاغ قوانین و مقررات و نظارت بر اجرای آنها در شهرستان؛ وزارتخانه ها و ادارات مستقل دولتی مکلفند یک نسخه از دستور ها و
بخشنامه ها را به استاندار بفرستند تا توسط او به فرماندار ابلاغ شود و چون فرماندار نماینده عالی دولت در شهرستان است، باید
مقررات را به اطلاع اهالی برساند و خود مسؤولیت اجرای آنها را در بین مؤسسات و ادارات به عهده گیرد.
- رسیدگی به شکایات مردم؛ این رسیدگی جنبه تحقیقی و تفتیشی دارد و نه جنبه قضایی.
١- شهرستان با جمعیت بیشتر از 50000 نفر و کمتر از 80000 با تصویب هیأ توزیران و شهرستان با جمعیت کمتر از 50000 با تصویب مجلس شورای اسلامی تشکیل می شود..
-٢ ماده 7 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری.
32 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
- حفظ نظم عمومی شهرستان؛ فرماندار مسؤول حفظ نظم عمومی و برقراری امنیت در شهرستان است و نیروهای انتظامی مکلفند
هرگونه حوادث محلی را به اطلاع فرماندار برسانند.
- نظارت بر شهرداری ها، بخش ها، دهستان ها و شوراهای محلی.
ضمناً لازم به ذکر است، به منظور ایجاد هماهنگی بین ادارات شهرستان، شورایی به نام شورای اداری شهرستان وجود دارد . ریاست
شورا با فرماندار بوده و تصمیماتی که توسط شورا اتخاذ م یشود، اساساً لازم الاجراء نبوده و فقط به منظور مساعدت فرماندار در انجام دادن
وظایفش می باشد.
ج- بخش و بخشدار
بخش واحدی است که دارای محدوده جغرافیایی معین بوده و از به هم پیوستن چند دهستان هم جوار مشتمل بر چندین مزرعه،
مکان، روستا و احیاناً شهر که در آن عوامل طبیعی و اوضاع اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی واحد همگنی را به وجود م ی آورد،
تشکیل می شود. 1 مرکز بخش، روستا یا شهری، از همان بخش است که مناس بترین کانون طبیعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی آن محدوده
شناخته می شود. 2
در رأس هر بخش، بخشدار قرار دارد. نصب و عزل بخشداران با پیشنهاد فرماندار و تأیید استاندار و حکم وزیر کشور خواهد بود . البته
وزیر کشور می تواند اختیار خود را به استانداران تفویض کند.
وظایف و اختیارات بخشدار همان وظایف فرماندار است البته در محدوده بخش. مهم ترین این وظایف عباتند از:
- رسیدگی و نظارت بر اعمال دهداران.
- اجرای سیاست های دولت در بخش.
- نظارت بر شوراهای محلی واقع در حوزه مأمویت.
- انجام امور انتخابات در بخش.
- ریاست شورای بخش؛ این شورا به منظور هماهنگی بین ادارات بخش تشکیل م یگردد.
د- دهستان و دهدار
دهستان محدوده جغرافیایی معینی است که از به هم پیوستن چند روستا، مکان و مزرعه ه م جوار که از لحاظ طبیعی، سیاسی،
اجتماعی و فرهنگی همگن بوده و از حیث امکانات خدمت رسانی و برنام هریزی، در شبکه واحدی جای م یگیرند، تشکیل می شود . 3 مرکز
دهستان روستایی از همان دهستان است که مناس بترین مرکز خدمات روستایی آن دهستان محسوب م یشود. 1
-١ حداقل جمعیت محدوده هر بخش بدون احتساب نقاط جمعیت شهری با در نظر گرفتن وضع پراکندگی و اقلیمی کشور به دو درجه تراکمی به شرح زیر تقسیم شده است:
الف - مناطق با تراکم زیاد 30000 نفر.
ب - مناطق با تراکم متوسط 20000 نفر.
البته در نقاط کم تراکم، دورافتاده، مرزی جزایری و جنگلی و کویری با توجه به کلیه شرایط اقلیمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی تا حداقل دوازده هزار نفر جمعیت با تصویب
هیأت وزیران و در موارد استثنایی با تصویب مجلس، جمعیت بخش م یتواند کمتر از میزان فوق الذکر باشد.
-٢ ماده 6 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری.
٣ می حداقل جمعیت دهستان با در نظر گرفتن وضع پراکندگی و اقلیمی کشور به سه درجه تراکمی به شرح زیر تقسیم شود:
الف- تراکم زیاد 8000 نفر.
33 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
دهستان توسط دهدار که از طریق مقامات استانی منصوب م یشود، اداره م یگردد.
در پایان این بحث لازم به ذکر است، اگرچه در قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری روستا به عنوان مبدأ تقسیمات کشوری ذکر
گردیده، ولی در واقع روستا واحدی از تقسیمات کشوری نیست و همانگونه که بعداً خواهیم دید اداره آن نیز بر عهده دهیار است که توسط
شورای اسلامی روستا انتخاب می شود.
-2-2 نظام اداری غیرمتمرکز
« عدم تمرکز فنی » و یا « عدم تمرکز محلی » پیش از این گفتیم نظام اداری غیرمتمرکز به معنای واقعی آن ممکن است به صورت
و واحدهایی که در سیستم عدم « سازمان های (شوراهای) محلی » ، ظهور یابد. واحدهایی که در سیستم عدم تمرکز محلی شکل م ییابد
نامیده م یشوند. « مؤسسات عمومی غیردولتی و نظام حرفه ای » ، تمرکز فنی وجود دارند
بنابراین در این بخش به بررسی جایگاه سازمان های محلی و مؤسسات عمومی در نظام حقوق اداری ایران می پردازیم.
-1-2-2 سازمان های (شوراهای) محلی
سازمان های محلی به واحدهای اداری متشکل از ساکنین یک منطقه جغرافیایی معین اطلاق می شود که دارای شخصیت حقوقی
مستقل از واحد مرکزی بوده و اداره امور و خدمات محلی را به عهده دارند. در نظام حقوق اداری ایران، این سازمان ها تحت عنوان
1375 و /03/ مصوب 01 « قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران » و بر اساس « شوراهای اسلامی »
اصلاحیه های بعدی آن فعالیت م یکنند.
لذا در سطرهای آتی سعی خواهیم نمود با توجه به قانون مذکور و اصلاحی ههای آن، به بررسی نظام انتخاباتی، اقسام شوراها و وظایف
آنها و همچنین نحوه نظارت بر شوراهای اسلامی و اعضای آنها بپردازیم.
الف- نظام انتخاباتی
اعضای شورای روستا و شهر به صورت مستقیم، عمومی، با رأی مخفی و اکثریت نسبی آرای مردم انتخاب می شوند. 2 پس باید دقت
داشت، فقط اعضای شورای روستا و شهر به طور مستقیم توسط مردم انتخاب می شوند و اعضای دیگر شوراهای اسلامی به طور غیرمستقیم
انتخاب م یشوند.
-1 شرایط انتخاب کنندگان
انتخاب کنندگان باید دارای شرایط زیر باشند.
- تابعیت کشور جمهوری اسلامی ایران؛ شرط تابعیت اعم از تابعیت اصلی و اکتسابی است.
- داشتن حداقل سن 18 سال تمام در روز اخذ رأی.
ب- تراکم متوسط 6000 نفر.
ج- تراکم کم 4000 نفر.
-١ ماده 3 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری.
-٢ ماده 17 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران.
34 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
- سکونت حداقل یک سال در محل اخذ رأی، به استثنای شهرهای بالای یکصد هزار نفر جمعیت. البته در مورد کسانی که محل
کار آنان خارج از محدوده حوزه انتخابیه است، چنانچه افراد تحت تکفل آنان مانند همسر و فرزندان حداقل یک سال قبل از
انتخابات در حوزه انتخابیه سکونت داشته باشند م یتوانند در همان حوزه رأی دهند. 1
البته با توجه به اینکه احراز شرط سکونت در انتخابات شوراهای اسلامی شهر با مشکلات عدیده ای مواجه است، در عمل این شرط
چندان مورد توجه و کنترل برگزارکنندگان انتخابات قرار نم یگیرد.
-2 شرایط انتخا بشوندگان
مقنن در تعیین شرایط انتخاب شوندگان با محتاط تر بوده و شرایط مشکل تری را پیش بینی کرده است. شرایط انتخاب شوندگان مطابق
ماده 26 قانون تشکیلات، وظایف و ... موارد زیر م یباشد.
- تابعیت کشور جمهوری اسلامی ایران؛ در خصوص این شرط برخی معتقدند با توجه به ماده 982 قانون مدنی 2 اشخاصی که
تابعیت آنها اکتسابی است، نمی توانند به عضویت شوراهای استان، شهرستان و شهر درآیند و فقط می توانند عضو شوراهای
اسلامی روستا و بخش شوند. 3 لیکن به نظر می رسد اطلاق شرط تابعیت و خاص و مؤخر بودن قانون تشکیلات، وظایف و ...، به
این معناست که قانونگذار فقط دارا بودن تابعیت ایرانی را برای انتخاب شدن در کلیه شوراهای اسلامی کشور لازم شمرده است.
بنابراین از دیدگاه ما هر فردی که دارای تابعیت ایرانی اعم از اصلی و یا اکتسابی باشد، می تواند به عضویت هر یک از شوراهای
اسلامی کشور انتخاب شود و در صورتی که نظر مقنن بر این است که ماده 982 قانون مدنی همچنان لازم الرعایه باشد، ضروری
است این امر را به طور مصرح بیان نماید.
- داشتن حداقل سن 25 سال تمام در زمان ثب تنام.
ابراز وفاداری به قانون اساسی جمهوری » - اعتقاد و التزام عملی به اسلام و ولایت مطلقه فقیه؛ 4 به نظر می رسد با وجود شرط
دیگر نیازی به بیان این شرط نبود، زیرا ابراز وفاداری به قانون اساسی خود به معنای اعتقاد به اسلام و ولایت فقیه « اسلامی ایران
-١ .1386/08/ ماده 25 اصلاحی همان، مصوب 27
-٢ اشخاصی که تحصیل تابعیت ایرانی نموده یا بنمایند از کلیه حقوقی که برای ایرانیان مقرر است بهره مند » : 1370 مقرر م یدارد /08/ ماده 982 اصلاحی قانون مدنی مصوب 14
می شوند لیکن نمی توانند به مقامات زیر نائل گردند:
- ریاست جمهوری و معاونین او.
- عضویت در شورای نگهبان و ریاست قوه قضائیه.
- وزارت و کفالت وزارت و استانداری و فرمانداری.
- عضویت در مجلس شورای اسلامی.
- عضویت شوراهای استان و شهرستان و شهر.
- قضاوت.
- عالیترین رده فرماندهی در ارتش و سپاه و نیروی انتظامی.
«. - تصدی پستهای مهم اطلاعاتی و امنیتی
-٣ . امامی، محمد و استوار سنگری، کورش؛ پیشین، ص 111
-٤ .« اقلیت های دینی شناخته شده در قانون اساسی به جای اسلام باید به اصول دین خود اعتقاد و التزام عملی داشته باشند » ،... مطابق تبصره 1 ماده 26 قانون تشکیلات، وظایف
35 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
می باشد. به خصوص اینکه احراز اعتقاد که یک امر روانی و درونی است، مشکل بوده و موجبات اعمال سلایق شخصی را فراهم
می آورد.
- ابراز وفاداری به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
- دارا بودن سواد خواندن و نوشتن برای شورای روستاهای تا دویست خانوار و داشتن مدرک دیپلم برای شورای روستاهای بالای
دویست خانوار، داشتن حداقل مدرک فوق دیپلم یا معادل آن برای شورای شهرهای تا بیست هزار نفر جمعیت، داشتن حداقل
مدرک لیسانس یا معادل آن برای شورای شهرهای بالای بیست هزار نفر جمعیت. 1
- دارا بودن کارت پایان خدمت نظام وظیفه یا کارت معافیت دائم از خدمت برای مردان. 2
-3 محرومیت ها و ممنوعیت ها
مطابق قانون برخی افراد به دلیل مقام و شغل خود از عضویت در شوراهای اسلامی کشور محروم هستند. در واقع محرومیت این افراد
به طور نسبی بوده و اگر دو ماه قبل از ثبت نام از سمت خود استعفا نموده و به هیچ وجه در آ ن پست شاغل نباشند، می توانند برای
انتخابات شوراهای اسلامی داوطلب شوند. مصادیق این مقامات به طور حصری در بند 1 و 2 ماده 28 قانون تشکیلات، وظایف و ... ذکر شده
است. از جمله این مقامات و مشاغل عبارتند از رییس جمهور و مشاورین و معاونین وی، وزراء، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای
شورای نگهبان، رییس قوه قضاییه و معاونین و مشاورین وی، رییس دیوان عالی کشور، دادستان کل کشور و معاونین و مشاورین آنان، رییس
دیوان عدالت اداری، رییس سازمان بازرسی کل کشور، رییس دانشگاه آزاد اسلامی، استانداران و معاونین و مشاورین آنان، فرمانداران و
معاونین آنان، بخشداران، دادستان ها، دادیارها، بازپرس ها، قضات. 3
علاوه بر این، برخی دیگر از افراد به دلیل سوابق سیاسی و کیفری خود، به طور مطلق از داوطلب شدن برای انتخابات شوراهای
اسلامی کشور ممنوع هستند. موارد ممنوعیت در ماده 29 قانون تشکیلات، وظایف و ... به شرح زیر بیان شده است.
- کسانی که در جهت تحکیم مبانی رژیم سابق نقش مؤثر و فعال داشته اند به تشخیص مراجع ذیصلاح.
- کسانی که به جرم غصب اموال عمومی محکوم شد هاند.
- وابستگان تشکیلاتی به احزاب، سازمان ها و گروه کهایی که غیر قانونی بودن آ نها از طرف مراجع صالحه اعلام شده باشد.
- کسانی که به جرم اقدام بر ضد جمهوری اسلامی ایران محکوم شد هاند.
- محکومین به ارتداد به حکم محاکم صالح قضایی.
- محکومین به حدود شرعی.
- محکومین به خیانت و کلاهبرداری و غصب اموال دیگران به حکم محاکم صالح قضایی.
- مشهوران به فساد و متجاهران به فسق.
١ .1386/08/ - ماده 26 اصلاحی همان، مصوب 27
٢- همان .
٣ - بنابراین کارمندان دولت در صورتی که جزو مقامات و پست های مذکور در قانون نباشند، م یتوانند برای انتخابات شوراهای اسلامی داوطلب شون، زیرا مطابق ماده 14 قانون
تشکیلات، وظایف و ...، عضویت در شوراهای اسلامی شغل محسوب نم یشود.
36 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
- قاچاقچیان مواد مخدر و معتادان به این مواد.
- محجوران و کسانی که به حکم دادگاه مشمول اصل ( 49 ) قانون اساسی باشند.
- وابستگان به رژیم گذشته از قبیل ( اعضای انجمن های ده، شهر، شهرستان و استان و خانه های انصاف، رؤسای کانون های حزب
رستاخیز و حزب ایران نوین و نمایندگان مجل سهای سنا و شورای ملی سابق، کدخدایان و خوانین وابسته به رژیم گذشته).
7 و عبارت نخست بند 19 ذکر دو نکته ضروری است. نخست اینکه افراد مذکور در این بندها باید به موجب ،6 ، در رابطه با بندهای 2
محکوم و به طور تبعی از حقوق اجتماعی مذکور در تبصره 1 ماده 62 مکرر قانون مجازات اسلامی « حکم قطعی محاکم صالح قضایی »
محروم شده باشند. 2
نکته دیگر آنکه اگرچه ظاهر الفاظ ماده 29 قانون تشکیلات، وظایف و ... مبین آن است که محکومین موضوع بندهای فوق به طور
دایم از حق عضویت در شوراهای اسلامی محروم م یشوند، ولی به نظر ما ممنوعیت این افراد فقط تا زمانی است که محکومیت کیفری آنها
مؤثر می باشد. زیرا مطابق ماده 62 مکرر قانون مجازات اسلامی، افراد پس انقضای مدت تعیین شده در این ماده از حقوق اجتماعی بهر همند
می شوند. 3 برای مثال فردی که به دلیل ارتکاب جرایم مشمول حد به شلاق محکوم شده است، یک سال پس از اجرای حکم می تواند برای
انتخابات شوراهای اسلامی داوطلب شود.
در پایان این بحث لازم به ذکر است، اعضای هیأت های اجرایی و نظارت انتخابات شوراها از داوطلب شدن در حوزه های انتخابیه تحت
مسؤولیت خود محرو ماند. 4
-4 کیفیت برگزاری انتخابات
از نظر قانو نگذار اجرای انتخابات و نظارت بر آن، دو موضوع علیحده بوده و به همین دلیل نهادهای متفاوتی را برای تحقق بخشیدن
به این امور پیش بینی کرده است. مقنن اجرای انتخابات را بر عهده وزارت کشور و نظارت بر انتخابات را بر عهده مجلس شورای اسلامی
نهاده است. از این رو ما هم این دو بحث را به طور جداگانه مطرح م ینماییم.
الف) اجرای انتخابات: گفتیم اجرای انتخابات شوراهای اسلامی کشور به عهده وزارت کشور است. اگرچه وزارت کشور نیز این تکلیف
انجام م یدهد. توضیح اینکه مطابق ماده 32 و 33 قانون تشکیلات، وظایف و ...، به منظور برگزاری « هیأت های اجرایی » قانونی را از طریق
به ریاست فرماندار و عضویت رییس اداره ثبت احوال، رییس آموزش و پرورش و « هیأت اجرایی شهرستان » ، انتخابات شوراهای اسلامی شهر
به ریاست بخشدار و « هیأت اجرایی بخش » ، هشت نفر از معتمدان در محدوده شهرستان و برای برگزاری انتخابات شوراهای اسلامی روستا
-١ است. « قاچاقچیان مواد مخدر » منظور عبارت
-٢ مطابق بند ب تبصره 1 ماده 62 مکرر قانون مجازات اسلامی، یکی از مصادیق حقوق اجتماعی عضویت در کلیه انجم نها و شوراها و جمعیت هایی است که اعضای آن به موجب
قانون انتخاب می شوند.
-٣ مطابق ماده 62 مکرر قانون مجازات اسلامی و تبصره 2 آن، مدتی که محکومیت کیفری افراد مؤثر بوده و موجب محرومیت آنها از حقوق اجتماعی م یشود، به شرح ذیل است:
- محکومان به قطع عضو در جرایم مشمول حد، پنج سال پس از اجرای حکم.
- محکومان به شلاق در جرایم مشمول حد، یک سال پس از اجرای حکم.
- محکومان به حبس تعزیری بیش از سه سال، دو سال پس از اجرای حکم.
- چنانچه اجرای مجازات اعدام به جهتی از جهات متوقف شود در این صورت آثار تبعی آن پس از انقضای هفت سال از تاریخ توقف اجرای حکم رفع می شود.
-٤ ماده 27 قانون تشکیلات، وظایف و ... .
37 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
عضویت نمایندگان اداره ثبت احوال و آموزش و پرورش و مسؤول جهاد کشاورزی بخش یا معاون وی و هفت نفر از معتمدان محدوده بخش
تشکیل می شود. 1
جستاری دقیق در مواد قانون بیانگر آن است که هیأت های اجرایی به طور کلی دارای دو وظیفه م یباشند؛ تأیید صلاحیت داوطلبان و
برگزاری انتخابات.
1) تأیید صلاحیت داوطلبان: هیأت اجرایی شهرستان موظف است به منظور احراز صلاحیت هر یک از داوطلبان عضویت در شورای اسلامی
شهر ، حسب مورد از مراجع ذی ربط از قبیل اداره اطلاعات، نیروی انتظامی، دادگستری، ثبت احوال استعلام نماید. ولی در مورد داوطلبان
شرکت در انتخابات شوراهای اسلامی روستا، فقط در صورتی که داوطلب مظنون به داشتن یکی از موارد مذکور در ماده 29 باشد، هیأت
اجرایی بخش حسب مورد از مراجع ذی ربط استعلام می نماید. 2
پس از اینکه هیأت اجرایی مربوطه، نتیجه رسیدگی به سوابق داوطلبان را دریافت کرد، موظف است ظرف هفت روز از تاریخ دریافت
پاسخ به صلاحیت داوطلبان رسیدگی و نتیجه را اعلام نمایند. 3 اگر نظر هیأت های اجرائی بخش و شهرستان مبنی بر تأیید صلاحیت
داوطلبان باشد، پس از تأیید هیأت های نظارت بخش و شهرستان معتبر و قطعی است. ضمناً چنانچه هیأت نظارت مربوطه ظرف 7 روز از
تاریخ دریافت نظر هیأت اجرایی، نظر خود را درباره داوطلب یا داوطلبان اعلام نکند، نظر هیأت اجرائی معتبر تلقی شده و ملاک عمل
خواهد بود. 4
ولی اگر نظر هیأ تهای اجرایی مبنی بر رد صلاحیت داوطلبان باشد، افرادی که صلاحیت آنها رد شده حق دارند ظرف مدت 4 روز از
تاریخ اعلام اسامی نامزدهای انتخاباتی، شکایت خود را از طریق هیأت اجرایی مربوطه و یا مستقیماً به هیأت نظارت صالح تسلیم کنند. 5
هیأت نظارت مربوطه بایستی ظرف مدت 10 روز از تاریخ دریافت شکایات، رسیدگی کرده و نتیجه را به هیأت اجرایی اعلا م نماید. نظر
هیأت نظارت در این خصوص قطعی و لازم الاجرا خواهد بود.
2) برگزاری انتخابات: هیأت های اجرایی نهاد اصلی برگزارکننده انتخابات شوراهای اسلامی کشور می باشند؛ به گون های که وظایف و تکالیف
قانونی هیأت اجرایی در رابطه با برگزاری انتخابات بسیار عام و وسیع است. اما به طور خلاصه می توان امور زیر را از وظایف هیأت های
اجرایی در برگزاری انتخابات برشمرد.
- تعیین تعداد و محل استقرار شعب ثبت نام و اخذ رأی ثابت و سیار.
- انتشار آگهی انتخابات حاوی تاریخ برگزاری انتخابات، اوقات اخذ رأی ، شرایط انتخاب کنندگان، محل شعب ثبت نام و ...، یک هفته
قبل از روز اخذ رأی. 6
- انتخاب اعضای شعب ثب تنام و اخذ رأی و معرفی آنها به فرماندار و یا بخشدار جهت صدور حکم. 1
١- ر برای ملاحظه نحوه انتخاب معتمدین محل .ک؛ به تبصره یک مواد 32 و 33 همان.
-٢ ماده 46 و تبصره یک همان.
-٣ ماده 47 همان.
-٤ .1386/08/ ماده 48 اصلاحی همان، مصوب 27
٥- د اوطلبان شورای اسلامی روستا باید شکایت خود را به هیأت نظارت شهرستان و داوطلبان شورای اسلامی شهر به هیأت نظارت استان تسلیم نمایند.؛ تبصره 1 ماده 50 همان.
-٦ ماده 39 همان.
38 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
- مسؤولیت صحت برگزاری انتخابات. 2
- مهیا نمودن محل ثب تنام و اخذ رأی، یک روز قبل از اخذ رأی. 3
- دریافت شکایت افراد در رابطه با رد صلاحیت داوطلبان و یا نتایج انتخابات. 4
در نهایت لازم به ذکر است، تصمیمات هیأت اجرایی با اکثریت مطلق آرای اعضای حاضر اتخاذ م یگردد. 5
هیأت » ب) نظارت بر انتخابات: نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی با مجلس شورای اسلامی است. به این منظور مجلس شورای اسلامی
بر امر انتخابات شوراهای اسلامی کشوری را که متشکل از سه نفر از اعضای کمیسیون شوراها و امور داخلی و دو نفر از « مرکزی نظارت
اعضای کمیسیون اصل 90 می باشد، تشکیل می دهد. 6
که مرکب از سه نفر از نمایندگان « هیأت عالی نظارت استان » ، سپس به منظور نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی در هر استان
مجلس شورای اسلامی آن استان است، با نظر هیأت مرکزی نظارت تشکیل می گردد 7 و هیأت عالی نظارت استان نیز در هر شهرستان
را با حضور 5 نفر از معتمدین آن شهرستان تشکیل می دهد. 8 همچنین هیأت نظارت شهرستان برای هر بخش، « هیأت نظارت شهرستان »
را که مرکب از سه نفر معتمد محلی است، برای نظارت بر انتخابات روستا تشکیل می دهد. 9 « هیأت نظارت بخش »
هیأت عالی نظارت » ،« هیأت مرکزی نظارت » بنابراین در حل حاضر، هیأ تهای نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی عبارتند از
.« هیأت نظارت بخش » و « هیأت نظارت شهرستان » ،« استان
هیأت نظارت بخش بر کیفیت انتخابات روستاهای حوزه خود نظارت کامل داشته و تأیید صحت انتخابات شوراهای روستا با این هیأت
است؛ در صورت تأیید انتخابات توسط هیأت نظارت بخش، بخشدار نتیجه اخذ رأی انتخابات شوراهای اسلامی روستا را اعلام می کند.
هیأت نظارت شهرستان نیز بر کیفیت انتخابات شهرهای حوزه خود نظارت کامل داشته و در خصوص صحت انتخابات شوراهای شهر
اعلام نظر می کند. در صورت تأیید انتخابات، فرماندار نتیجه اخذ رأی را اعلام می کند. ضمناً هیأت نظارت شهرستان به شکایاتی که افراد در
خصوص نتیجه انتخابات شوراهای روستا دارند، ظرف مدت 15 روز رسیدگی و نظر نهایی خود را اعلام م یکند.
همچنین هیأت نظارت عالی استان بر کیفیت انتخابات در تمام حوزه انتخابیه خود نظارت کامل دارد و چنانچه کسی در خصوص
نتیجه انتخابات شوراهای شهر شکایت داشته باشد، به هیأت عالی نظارت استان ارسال و هیأت مذکور ظرف مدت 15 روز نظر نهایی خود را
-١ ماده 40 همان.
-٢ ماده 42 همان.
-٣ ماده 44 همان.
-٤ تبصره 2 ماده 50 و ماده 52 همان.
٥- هیأت برای مشاهده ترکیب و نحوه تشکیل جلسات های اجرایی به مواد 36 تا 38 قانون تشکیلات، وظایف و ... رجوع کنید.
-٦ 1365 ؛ ضمناً مطابق تبصره ماده مذکور، در صورتی که به تعداد لازم از /04/ ماده 73 قانون اصلاح قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری و انتخابات شوراهای مزبور مصوب 29
اعضای کمیسیو نهای مذکور داوطلب وجود نداشته باشد، مجلس از میان سایر نمایندگان داوطلب 5 نفر را انتخاب م یکند.
-٧ ماده 74 همان.
-٨ ماده 75 همان.
-٩ 1381 هیأت وزیران. /04/ ماده 42 آیی ننامه اجرایی انتخابات شوراهای اسلامی روستا و بخش مصوب 16
39 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
اعلام می کند. علاوه بر این، توقف و یا ابطال انتخابات شعب اخذ رأی در انتخابات شوراهای روستا، پس از تأیید هیأت عالی نظارت استان
ممکن است.
اما وظایف و اختیارات هیأت مرکزی انتخابات عبارت است از: نظارت بر انتخابات سراسر کشور؛ توقف و یا ابطال انتخابات شعب اخذ
رأی در انتخابات شوراهای شهر؛ اعزام بازرسان مستقل در صورت لزوم برای رسیدگی به شکایات مربوط به هیأت های اجرایی و مباشرین
وزارت کشور؛ رسیدگی به شکایات و پروند هها و اعلام نظر قطعی؛ تعیین ناظر در تمام هیأت های مربوط به انتخابات.
نهاد اصلی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی بوده و سایر هیأ تهای نظارت، بازوهای اجرایی « هیأت مرکزی نظارت » ، با این اوصاف
این نهاد در حوزه های انتخابیه کشور م یباشند.
در پایان این بحث لازم به ذکر است، علاوه بر هیأت های نظارت، وزارت کشور نیز می تواند مأمورینی را جهت بازرسی و کنترل جریان
انتخابات به طور ثابت یا سیار به حوزه های انتخابیه اعزام نماید. 1
ب - اقسام شوراها و وظایف آنها
با توجه به قانون تشکیلات، وظایف و ...، در حال حاضر شوراهای اسلامی کشور عبارتند از: شورای اسلامی روستا، شورای اسلامی
بخش، شورای اسلامی شهر، شورای اسلامی شهرستان، شورای اسلامی استان و شورای عالی استا نها.
بنابراین در این مبحث تشکیلات و وظایف و اختیارات هر یک از شوراهای مذکور را بررسی م ینماییم.
-1 شورای اسلامی روستا
تعداد اعضای شورای اسلامی در روستاهایی که تا 1500 نفر جمعیت دارند، سه نفر عضو اصلی و دو نفر عل یالبدل و در روستاهایی که
بیش از 1500 نفر جمعیت دارند، پنج نفر عضو اصلی و سه نفر عل یالبدل خواهد بود.
طبق ماده 68 قانون تشکیلات، وظایف و ...، شورای اسلامی روستا وظایف و اختیارات متعددی در رابطه با امور محلی روستا دارد. از
جمله این وظایف و اختیارات می توان به موارد زیر اشاره کرد.
- نظارت بر حسن اجرای تصمی مهای شورای اسلامی روستا.
- همکاری با مسؤولان ذی ربط برای احداث، اداره، نگهداری و بهره برداری از تأسیسات عمومی، اقتصادی، اجتماعی و رفاهی مورد
نیاز روستا در حدود امکانات.
- تشکیل گردهمایی عمومی جهت ارائه گزارش کار و دریافت پیشنهادها و پاسخ به سؤالات و جلب مشارکت و خودیاری مردم برای
پیشبرد امور روستا حداقل دو بار د رسال و با پانزده روز اعلام قبلی.
- مشارکت در تهیه طرحهای هادی روستا و بهسازی بافتهای فرسوده و ضوابط و مقررات ساخت و ساز.
- نظارت بر حفظ و نگهداری تأسیسات عمومی و عمرانی و اموال و دارایی های روستا.
- انتخاب فردی ذیصلاح به سمت دهیار برای مدت چهار سال و معرفی به بخشدار جهت صدور حکم؛ ظاهر الفاظ قانون مبین این
است که صدور حکم توسط بخشدار یک امر تشریفاتی بوده و پس از معرفی دهیار، حکم وی باید صادر گردد.
-١ ماده 66 قانون تشکیلات، وظایف و ... .
40 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
- عزل دهیار با رأی اکثریت اعضای شورا و اعلام به بخشدار جهت صدور حکم عزل.
لازم به ذکر است برخی وظایف دهیار به عنوان یکی از مقامات معرف سیستم اداری غیرمتمرکز، به شرح زیر می باشد:
- اجرای مصوبات شورای روستا.
- اعلام فرامین و قوانین و مقررات عمومی.
- همکاری با سازمان های ثبت احوال و اسناد در جهت ثبت وقایع چهارگانه سجلی و اسناد و املاک.
- همکاری با مسؤولین ذی ربط در جهت حفظ، نگهداری و بهره برداری مناب عطبیعی و میراث فرهنگی واقع در روستا.
- تشکیل پرونده برای ایجاد بناها، تأسیسات و تفکیک اراضی در محدوده قانونی روستا و ارجاع به بخشداری جهت صدور مجوز. 1
-2 شورای اسلامی بخش
در هر بخش، شورای بخش که اعضای آن پنج نفر عضو اصلی و سه نفر عضو علی البدل می باشد از بین نمایندگان منتخب شوراهای
روستاهای واقع در محدوده بخش تشکیل می شود. البته از یک روستا بیش از یک نفر نباید در شورای بخش حضور داشته باشد و در صورتی
که تعداد روستاهای بخش کمتر از پنج روستا باشد، اعضای شورای بخش از میان مجموع اعضای شوراهای روستاها انتخاب خواهند شد. در
هر حال از هر روستا حداقل باید یک نفر انتخاب گردد. 2
بنابراین باید توجه داشت، اعضای شورای اسلامی بخش به طور غیرمستقیم انتخاب می شوند. در زیر برخی از مهم ترین وظایف و
اختیارات شورای بخش نام برده م یشود.
- ایجاد هماهنگی لازم بین شوراهای روستاهای واقع در محدوده بخش.
- نظارت بر شوراهای روستاها به منظور رعایت وظایف قانونی.
- حل و فصل مشکلات و اختلافات میان دو یا چند روستا یا شوراهای روستای ی واقع در محدوده بخش ، در مواردی که قابل
پیگیری قضایی نیست.
- ایفای وظایف شورای روستا در مزارع مستقل، مکا نها و آباد یها و روستاهایی که به هر دلیل فاقد شورای روستا می باشند.
-3 شورای اسلامی شهر
تعداد اعضای اصلی و عل یالبدل شورای شهر به شرح زیر م یباشد.
- شهرهای تا بیست هزار نفر جمعیت: پنج عضو اصلی و دو عضو علی البدل.
- شهرهای از بیست هزار نفر تا پنجاه هزار نفر جمعیت: هفت عضو اصلی و سه عضو علی البدل.
- شهرهای از پنجاه هزار نفر تا یکصد هزار نفر جمعیت: نه عضو اصلی و چها ر عضو علی البدل.
- شهرهای از یکصد هزار نفر تا دویست هزار نفر جمعیت: یازده عضو اصلی و پنج عضو علی البدل.
- شهرهای از دویست هزار نفر تا پانصد هزار نفر جمعیت: سیزده عضو اصلی و شش عضو علی البدل.
-١ ماده 66 همان.
٢ - ماده 5 همان.
41 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
- شهرهای از پانصد هزار نفر تا یک میلیون نفر جمعیت: پانزده عضو اصلی و هفت عضو علی البدل.
- شهرهای بیشتر از یک میلیون نفر تا دو میلیون نفر جمعیت: بیست و یک عضو اصلی و هشت عضو علی البدل.
- شهرهای بیش از دو میلیون نفر جمعیت: بیست و پنج عضو اصلی و ده عضو عل یالبدل.
- شهر تهران: سی و یک عضو اصلی و دوازده عضو عل یالبدل. 1
علیرغم تفاوت تعداد اعضای شوراهای شهر که امری منطقی به نظر م یرسد، وظایف و اختیارات تمامی شوراهای شهر یکسان است.
برخی از وظایف و اختیارات شوراهای شهر موارد زیر م یباشد. 2
- انتخاب شهردار برای مدت چهار سال؛ شهرداران شهرهای دارای جمعیت بیش از دویست هزار نفر و مراکز استان ها با پیشنهاد
شورای شهر و حکم وزیر کشور و در سایر شهرها به پیشنهاد شورای شهر و حکم استاندار انتخاب می شوند. البته بن بست هایی که
بعدها برای انتخاب شهردار به دلیل تفاوت نظر شوراها و مقامات مرکزی (وزیر کشور و استاندار) ایجاد شد، سبب گردید مقنن
شورای شهر ... شهردار موردنظر خود را انتخاب م یکند. وزیر کشور و استانداران موظفند » : متن قانون را اصلاح کرده و مقرر نماید
حکم شهردار معرفی شده را ظرف مدت ده روز صادر نمایند. در صورتی که وزیر کشور یا استاندار، شهردار معرفی شده را واجد
شرایط تعیین شده نداند، مراتب را با ذکر دلیل و مستندات به شورای شهر منعکس م ینماید، در صورت اصرار شورای شهر بر نظر
قبلی خود و عدم صدور حکم شهردار، موضوع توسط شورای شهر به هیأت حل اختلاف ذی ربط ارجاع خواهد شد. هیأت مذکور
ظرف پانزده روز مکلف به تصمیم گیری بوده و تصمیم آن هیأت برای طرفین ( وزارت کشور و شورای اسلامی شهر) لازم الاجراء
می باشد. چنانچه در مدت مقرر ، هیأت حل اختلاف نظر خود را اعلام ننماید، نظر شورای شهر متبع خواهد بود و شهردا ر می تواند
3«. اختیارات قانونی خود را اعمال و اجراء نماید
- برکناری (عزل) شهردار با رعایت مقررات قانونی؛ عزل شهردار با رعایت ماده 73 قانون تشکیلاتف وظایف و ... صورت م یگیرد.
مطابق این ماده هرگاه یک یا چند نفر از اعضای شورای شهر به عملکرد شهردار یا عملیات شهرداری اعتراض یا ایرادی داشته
باشند ابتدا از طریق رییس شورا به شهردار تذکر خواهند داد. در صورت عدم رعایت تذکرات، موضوع به صورت سؤال کتبی از
طریق رییس شورا به شهردار اطلاع داده م یشود و شهردار باید ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ سؤال، در جلسه عادی یا فو قالعاده
شورا حاضر شده و به سؤال پاسخ دهد. چنانچه شهردار در جلسه حضور نیابد و یا پاسخ وی قانع کننده تشخیص داده نشود،
موضوع در جلسه دیگری به صورت استیضاح که حداقل به امضای یک سوم اعضای شورا رسیده است، ارائه می شود. در این جلسه
شورا پس از طرح سؤال و پاسخ شهردار، رأی موافق یا مخالف خواهد داد. در صورتی که شورا با اکثریت دو سوم کل اعضا رأی
مخالف دهد، شهردار از کار برکنار و فرد جدیدی از سوی شورا انتخاب خواهد شد. ضمناً در فاصله بین برکناری شهردار تا انتخاب
فرد جدید که نباید بیش از سه ماه باشد، یکی از کارکنان شهرداری با انتخاب شورای شهر عهد هدار و مسؤول اداره امور شهرداری
خواهد بود.
-١ .1382/05/ ماده 7 اصلاحی همان، مصوب 05
-٢ وظایف و اختیارات شوراهای شهر در 34 بند در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و ... برشمرده شده است.
-٣ .1382/08/ تبصره 3 ماده 71 همان، الحاقی مصوب 04
42 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
- نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمایه و دارایی های نقدی، جنسی و اموال منقول و غیر منقول شهرداری و همچنین نظارت بر
حساب درآمد و هزینه آن ها به گون های که مخل جریان عادی امور شهرداری نباشد.
- تصویب آیین نامه های پیشنهادی شهرداری پس از رسیدگی به آ نها با رعایت دستورالعمل های وزارت کشور.
- تأیید صورت جامع درآمد و هزینه شهرداری که هر شش ماه یکبار توسط شهرداری تهیه می شود و انتشار آن برای اطلاع عموم و
ارسال نسخه ای از آن به وزارت کشور.
- تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و مؤسسات و شرک تهای وابسته به شهرداری با رعایت
آیین نامه مالی شهرداری ها و همچنین تصویب بودجه شورای شهر.
- تصویب معاملات و نظارت بر آن ها اعم از خرید، فروش، مقاطعه، اجاره و استیجاره که بنام شهر و شهرداری صورت می پذیرد با در
نظر گرفتن صرفه و صلاح و با رعایت مقررات آیی ننامه مالی و معاملات شهرداری.
- تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی
وزارت کشور اعلام م یشود.
- نظارت بر حسن جریان دعاوی مربوط به شهرداری.
- تصویب نرخ کرایه وسائط نقلیه درون شهری.
- در پایان لازم به اذعان است، شهردار که با احراز شرایط قانونی توسط شورای اسلامی شهر انتخاب می شود، یکی از مقامات
سیستم اداری غیرمتمرکز بوده و تابع نظارت سلسله مراتبی واحد مرکزی نم یباشد. ضمن اینکه مسایل مربوط به شهردار و نهاد
1334 و اصلاحیه های بعدی آن ذکر گردیده /04/ شهرداری -از جمله وظایف و اختیارات آن-، در قانون شهرداری مصوب 11
است. 1
-4 شورای اسلامی شهرستان
شورای شهرستان از نمایندگان شوراهای شهرها و بخشهای واقع در محدوده آن شهرستان تشکیل می گردد. نمایندگان شوراها توسط
خود آنها انتخاب می شوند. انتخاب از طریق رأی گیری است که در مرحله اول با رأی اکثریت مطلق و در صورت عدم احراز، در مرحله دوم با
رأی اکثریت نسبی صورت می گیرد. بنابراین اعضای شورای شهرستان به طور غیرمستقیم انتخاب می شوند.
تعداد اعضای شوراهای شهرستان نیز به این ترتیب تعیین م یشود که از هر شورای بخش یک نفر و از هر شورای شهر بر اساس
جمعیت آن یک یا دو نفر و از شورای شهر تهران سه نفر در شورا عضویت خواهند داشت. با این وصف تعداد اعضای هر شورای شهرستان،
تابع تعداد شوراهای بخش و شهر و همچنین جمعیت شهرهای واقع در حوزه آن شهرستان می باشد.
البته تعداد اعضای شورای شهرستان در هر حال کمتر از پنج نفر نخواهد بود. پس چنانچه تعداد شهرها و بخش های یک شهرستان
کمتر از پنج باشد، کسری تعداد اعضای شورای شهرستان تا پنج نفر، به نسبت جمعیت هر بخش یا شهر، از شورای بخش یا شهر مربوط
١- می با توجه به اینکه بررسی نهاد شهرداری خارج از حوصله بحث حاضر بوده و صفحات بسیاری را طلبد، از ذکر آن در اینجا اجتناب نموده و علاقمندان را به مطالعه قانون
شهرداری ارجاع می دهیم.
43 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
تأمین می شود. ضمناً در هر حال هر بخش یا شهر بیش از دو نفر نماینده در شورای شهرستان نخواهد داشت. تنها استثنای این محدودیت،
موردی است که شهرستان فقط یک بخش و یک شهر داشته باشد.
وظایف و اختیارات شورای شهرستان عبارت است از:
- ارائه پیشنهادات لازم در زمینه توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و عمرانی شهرستان به دستگاههای اجرائی ذی ربط و کمیته
برنامه ریزی شهرستان و شورای استان.
- نظارت بر حسن اجرای تصمیمات شورای شهرستان.
- تصویب، اصلاح ، تتمیم و تفریغ بودجه دبیرخانه شورای شهرستان.
- هماهنگی و رسیدگی به مسائل و حل و فصل مشکلات فی مابین شوراهای شهر و بخش، در مواردی که قابل پیگیری قضایی
نیست.
- نظارت بر عملکرد و فعالیتهای شوراهای بخش و شهر. 1
-5 شورای اسلامی استان
شورای اسلامی استان با حضور نمایندگان منتخب شوراهای شهرستان های تابعه تشکیل می شود. نمایندگان مذکور توسط خود
شوراهای شهرستان و از طریق رأی گیری انتخاب می شوند. رأی گیری در مرحله اول با رأی اکثریت مطلق و در صورت عدم احراز، در مرحله
دوم با رأی اکثریت نسبی صورت م یگیرد. پس اعضای شورای استان -مانند شورای شهرستان- به طور غیرمستقیم انتخاب می شوند.
تعداد اعضای شورای استان حداقل پنج نفر است. چنانچه یک استا نکمتر از پنج شهرستان داشته باشد کسری تعداد اعضای شورای
استان، به نسب ت جمعیت از شوراهای شهرستان های ذی ربط تأمین می شود. در هر صورت هر شهرستان بیش از دو نماینده در شورای استان
نخواهد داشت و در صورتی که استان فقط ی ک شهرستان داشته باشد، اعضای شورای آن شهرستان هم زمان اعضای شورای استان نیز
خواهند بود.
مهم ترین وظایف شورای استان را می توان به شرح زیر نام برد.
- نظارت بر حسن اجرای تصمیمات شورای عالی استانها در محدوده استان.
- ایجاد ارتباط و هماهنگی لازم میان شوراهای شهرستان در محدوده استان جهت حسن انجام وظایف و حل و فصل اختلافات
شوراهای سطح استان، در مواردی ک ه قابل پیگیری قضایی نیست.
- تصویب، اصلاح ، تتمیم و تفریغ بودجه دبیرخانه شورای استان.
- نظارت بر عملکرد شوراهای شهرستان ها در محدوده استان و نظارت بر حسن اجرای مصوبات شورای استان. 2
-6 شورای عالی استا نها
-١ .1382/07/ ماده 78 اصلاحی همان، مصوب 06
-٢ .1382/07/ ماده 78 مکرر 1 همان، الحاقی مصوب 06
44 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
شورای عالی استان ها از نمایندگان منتخب شوراهای استا نها که د رمرحله اول با رأی اکثریت مطلق و در صورت عدم احراز، در مرحله
دوم با اکثریت نسب ی انتخاب و معرفی م یشوند، تشکیل م یگردد. البته از استا نهای تا دو میلیون نفر جمعیت، دو نماینده و از استانهای
دارای بیش از دو میلیون نفر جمعیت، سه نماینده و از استان تهران چهار نماینده در شورای عال ی استانها عضویت دارند. 1
از جمله وظایف این شورا عبارت است از بررسی پیشنهادها و ارائه آنها در قالب طرح به مجلس شورای اسلامی یا دولت؛ تصویب،
اصلاح ، تتمیم و تفریغ بودجه دبیرخانه شورای عالی استانها؛ تهیه آیین نامه نحوه هزینه بودجه شوراها و ابلاغ آن پس از تصویب
هیأت وزیران به شوراها؛ برنامه ریزی به منظور آموزش و آشنایی اعضاء شوراها با وظایف خویش از طریق برگزاری دوره های کوتاه مدت
کاربردی در قالب امکانات موجود کشور.
ج- نظارت بر شوراهای اسلامی و اعضای آنها
چنانچه از مطالب فوق فهمیدیم، هر شورای بالادستی بر عملکرد و فعالیت های شورای زیرنظر خود نظارت می کند؛ مانند شورای بخش
که بر فعالی تهای شوراهای روستا نظارت دارد.
اما باید توجه داشت علاوه بر نظارت شوراهای بالاتر، نهاد خاص دیگری هم در قانون تشکیلات، وظایف و ... پیش بینی شده است که بر
نامیده « هیأت حل اختلاف » تصمیمات، عملکرد و اعضای شوراهای اسلامی نظارت می کند. وفق ماده 79 اصلاحی قانون مزبور، این نهاد
شده و از لحاظ سلسله مراتبی به سه درجه تقسیم گردیده که به ترتیب زیر م یباشد.
با عضویت یکی از معاونی ن رئیس جمهور به انتخاب و معرفی رییس جمهور، معاون :« هیأت مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات » -
ذیربط وزارت کشور، رییس دیوان عدالت اداری یا یکی از معاونین رییس دیوان به انتخاب وی، یکی از معاونین دادستان کل کشور به
انتخاب دادستان کل کشور، دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به پیشنهاد کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی و تصویب
مجلس شورای اسلامی، سه نفر از اعضای شورای عالی استانها به انتخاب آن شورا؛ این هیأت به شکایات از شورای شهر تهران، شوراهای
استان، شورای عالی استانها رسیدگی م یکند. ضمناً اعضای هیأت در اولین جلسه رییس و نای برییس را از بین خود انتخاب می کنند.
با عضویت استاندار، رییس کل دادگستری استان، دو نفر از نمایندگان استان مربوطه :« هیأت حل اختلاف و رسیدگی به شکایات استان » -
در مجلس شورای اسلامی و یک نفر از اعضای شورای استان به انتخاب آن شورا؛ این هیأت به شکایات از شورای شهر و شورای شهرستان
رسیدگی می کند و رییس آن استاندار است.
این هیأت با عضویت و ریاست فرماندار و همچنین عضویت رییس دادگستری :« هیأت حل اختلاف و رسیدگی به شکایات شهرستان » -
شهرستان، دو نفر از اعضای شورای شهرستان به انتخاب آن شورا و یک نفر از اعضای شورای استان به انتخاب هیأت حل اختلاف استان
تشکیل و به شکایات از شورای روستا و بخش رسیدگی م یکند.
دبیرخانه هیأت های حل اختلاف مرکزی، استان و شهرستان به ترتیب در وزارت کشور، استانداری و فرمانداری مستقر است. حال که با
ترکیب هیأت های حل اختلاف آشنا شدیم، شایسته است حدود صلاحیت این هیأت ها را بررسی کرده و مشخص نماییم منظور از شکایات
در ماده 79 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و ... چیست؟
-١ .1382/07/ ماده 14 همان، اصلاحی مصوب 06
45 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
ابطال » با بررسی مواد پایانی قانون در پاسخ به این سؤال م یتوان گفت، هیأت های حل اختلاف صلاحیت رسیدگی به دعاوی
را دارد. بنابراین در سطور ذیل هر یک از صلاحیت های مذکور را به طور « سلب عضویت اعضای شورا » و « انحلال شورا » ،« تصمیمات شورا
جداگانه مطالعه م ینماییم.
-1 ابطال تصمیمات شورا
مصوبات کلیه شوراها در صورتی که ظرف دو هفته از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگیرد، لازم الاجراء می باشد؛ اما در صورتی که
مسؤولین ذی ربط مصوبات را مغایر با قوانین و مقررات کشور و یا خارج از حدود وظایف و اختیارات شوراها تشخیص دهند، می توانند با ذکر
مورد و به طور مستدل حداکثر ظرف دو هفته از تاریخ ابلاغ مصوبه، اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجدیدنظر نمایند. در
این فرض شورا مکلف است ظرف ده روز از تاریخ وصول اعتراض به موضوع رسیدگی و نظر خود را اعلام نماید.
در صورتی که شورا اعتراض را وارد بداند، مصوبه را اصلاح و جهت اجرا ابلاغ م یکند، ولی در صورتی که شورا پس از بررسی مجدد از
مصوبه مورد اختلاف عدول ننماید، موضوع برای تصمی مگیری نهایی به هیأت حل اختلاف مربوطه ارجاع می شود و هیأت مزبور مکلف است
ظرف بیست روز به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید. 1
سؤالی که اینجا مطرح می شود این است که کدام مقامات می توانند به مصوبات شوراها اعتراض نمایند؟
پاسخ این پرسش در تبصره یک ماده 80 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و ... ذکر شده که به شرح زیر می باشد:
- اعتراض به مصوبات شوراهای روستا و بخش: بخشدار و یا شورا ی شهرستان؛
- اعتراض به مصوبات شوراهای شهر و شهرستان: فرماندار و یا شورای استان؛
- اعتراض به مصوبات شورای استان؛ استاندار، مسؤولین دستگا ههای اجرائی ذی ربط و یا شورای عالی استانها؛
- و اعتراض به مصوبات شورای عالی استانها: وزیر کشور و یا عالی ترین مقامات دستگاه های ذی ربط.
البته لازم به یادآوری است، مقنن حق اعتراض اشخاص به مصوبات شوراها را نیز مطم حنظر داشته است. مطابق تبصره های ذیل ماده
80 قانون اخیرالذکر، اشخاص عادی م یتوانند با ادعای اینکه مصوبات شورا مغایر با قوانین و مقررات کشور و یا خارج از حدود وظایف و
اختیارات آنهاست، به دو طریق شکایت کنند:
-1 ارائه شکایت به دیوان عدالت اداری؛ مطابق تصریح قانون، رسیدگی به اعتراض موضوع ماده 80 مانع از رسیدگی به شکایات سایر
اشخاص در محاکم صلاحیتدار (دیوان عدالت اداری) نخواهد بود.
-2 ارائه شکایت به هیأت مرکزی حل اختلاف؛ علیرغم قطعی و لازم الاجراء شدن مصوبات هر یک از شوراها، اشخاص می توانند
شکایات خود را نزد هیأت مرکزی حل اختلاف طرح نمایند.
-2 انحلال شورا
هرگاه شورا اقداماتی بر خلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور انجام دهد و یا در اموالی که وصول و نگهداری آن را به
عهده دارد حیف و میل و یا تصرف غیرمجاز نماید، منحل م یشود.
-١ .1382/07/ ماده 80 اصلاحی همان، مصوب 06
46 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
البته نحوه انحلال شوراهای روستا با سایر شوراها تفاوت دارد. با این توضیح که شوراهای روستا به پیشنهاد کتبی فرماندار و تأیید
هیأت حل اختلاف استان منحل م یشوند، ولی انحلال سایر شوراها در صورت انحراف از وظایف قانونی، به پیشنهاد هیأت حل اختلاف استان
و تصویب هیأت حل اختلاف مرکزی صورت می گیرد.
شوراهای منح لشده و یا اعضای آنها در صورت اعتراض به انحلال، می توانند ظرف یک ماه از تاریخ ابلاغ رأی به دادگاه صالح شکایت
نمایند و دادگاه مکلف است خارج از نوبت به موضوع رسیدگی و رأی قطعی صادر نماید. 1 در هر حال، در حوزه هایی که بر اساس این ماده
قانون، شورای آن منحل شده است، بایستی انتخابات برای تشکیل شورا ظرف دو ماه برگزار شود. 2 ضمناً تا برگزاری انتخابات مجدد و
تشکیل شورای جدید، استاندار جانشین آن شورا خواهد بود. البته این قاعده کلی با دو استثناء مواجه است؛ نخست اینکه جانشین شورای
شهر تهران، وزیر کشور بوده و دیگر اینکه جانشین شورای روستا، شورای بخش م یباشد. 3
-3 سلب عضویت اعضای شورا
عضویت اعضای شوراها ممکن است به دلیل از دست دادن شرایط عضویت، قصور و یا تقصیر در انجام وظایف قانونی، انجام دادن
اقدامات منجر به توقف یا اخلال در وظایف شوراها و یا غیبت غیرموجه سلب شود. البته نحوه سلب عضویت به دلیل غیبت غیرموجه با سایر
موارد متفاوت است و به همین دلیل این موارد را به طور جداگانه بررسی می نماییم.
الف) چنانچه هر یک از اعضای شوراهای اسلامی شرایط عضویت را از دست داده و یا در انجام وظایف قانونی خود مرتکب قصور یا تقصیر
شود یا اقدامی که موجب توقف یا اخلال در انجام وظایف شوراها گردد یا عملی خلاف شؤون اعضاء شورا انجام دهد، به یکی از موارد زیر
محکوم خواهد شد :
- اخطار کتبی با درج در پرونده و بدون اعلان عمومی.
- اخطار کتبی با درج در پرونده و اعلان عمومی.
- کسر از مبالغ دریافتی بابت عضویت در شورا ( حقوق، حق الجلسه و عناوین مشابه) حداکثر تا یک سوم از یک ماه تا یک سال.
- محرومیت از عضویت در هیأ ترییسه و نمایندگی در شوراهای فرادست و عناوین مشابه حداقل به مدت یک سال.
- سلب عضویت موقت از یک ماه تا یک سال.
- سلب عضویت برای باقیمانده دوره شورا.
- ممنوعیت ثبت نام در انتخابات شوراها برای مدت حداقل یک دوره.
- سلب عضویت دائم از عضویت در شورا و ممنوعیت ثبت نام در انتخابات شوراها. 4
ترتیب رسیدگی به اتهامات وارده به هر یک از اعضای شوراهای اسلامی به صورت زیر خواهد بود:
1) در مورد اعضای شوراهای روستا و بخش: به پیشنهاد شورای شهرستان و یا فرماندار و تصویب هیأت حل اختلاف استان؛
-١ ماده 81 همان.
-٢ ماده 83 همان.
-٣ ماده 85 همان.
-٤ .1386/08/ ماده 82 اصلاحی همان مصوب 27
47 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
2) در مورد اعضای شورای شهر و شهرستان: به پیشنهاد شورای استان و یا استاندار و تصویب هیأت حل اختلاف استان؛
3) در مورد اعضای شورای استان: به پیشنهاد شورای عالی استانها و یا استاندار و تصویب هیأت حل اختلاف مرکزی؛
4) در مورد اعضای شورای عالی استانها: به پیشنهاد وزیر کشور و تصویب هیأت حل اختلاف مرکزی. 1
هیأت حل اختلاف مربوط به اتهام یا اتهامات منتسب به عضو شورا رسیدگی کرده و در صورت احراز تخلف یا تخلفات، در هر مورد
فقط یکی از مجازات های فوق را تعیین خواهد نمود. چنانچه فردی به یکی از مجازات های مذکور در بندهای 4 تا 8 محکوم شود، می تواند
ظرف بیست روز از تاریخ ابلاغ رأی به هیأت حل اختلاف مرکزی شکایت نماید. ضمن اینکه آرای هیأت های حل اختلاف در مواردی که
منجر به سلب عضویت افراد می گردد، قابل شکایت در دیوان عدالت اداری می باشد. رسیدگی به این شکایت خارج از نوبت بوده و رأی صادره
نیز قطعی و لازم الاجراء خواهد بود.
2 و 3 که منجر به سلب عضویت اعضاء نمی شوند، قطعی و ، مفهوم مخالف پاراگراف فوق این است که مجازات های مذکور در بند 1
لازم الاجرا بوده و نمی توان نسبت به آنها اعتراض نمود. آشکار است که علت این حکم خفیف بودن مجازا تهای مذکور (عدم سلب عضویت
اعضاء) می باشد؛ اگرچه به نظر ما مطلوب بود افراد حق اعتراض به این آراء را در دیوان عدالت اداری داشتند.
ب) غیبت غیرموجه اعضای شوراهای اسلامی در طول یک سال، به شرح زیر منجر به سلب عضویت می شود:
1) شوراهای روستا و شهر: دوازده جلسه غیرمتوالی و یا شش جلسه متوالی.
2) شورای بخش هشت جلسه غیرمتوالی و یا چهار جلسه متوالی.
3) شورای شهرستان شش جلسه غیرمتوالی و یا سه جلسه متوالی.
4) شورای استان چهار جلسه غیرمتوالی و یا دو جلسه متوالی.
5) شورای عالی استا نها سه جلسه غیرمتوالی و یا دو جلسه متوالی. 2
مرجع تشخیص غیبت غیرموجه و تصویب سلب عضویت، همان شورایی است که فرد عضو آن است. ضمن اینکه به نظر می رسد رأی
شورا در خصوص سلب عضویت هر یک از اعضاء، قطعی و غیرقابل اعتراض است.
-2-2-2 مؤسسات عمومی غیردولتی و نظام حرفه ای
می باشد. در این نظام، واحدهای اداری بر اساس « عدم تمرکز فنی » ، همانگونه که قبلاً ذکر شد، نوع دیگر نظام اداری غیرمتمرکز
توجیهات فنی و کارویژگی به وجود آمده اند. نهادهای اداری در سیستم عدم تمرکز فنی، در دو دسته کلی تقسیم بندی می شوند.
الف- مؤسسات عمومی غیردولتی
واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال » مطابق ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری، مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی
حقوقی بوده و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از منابع غیردولتی تأمین
.« گردد و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد
١ .1386/08/ ماده 82 مکرر 1 اصلاحی همان مصوب 27
-٢ ماده 82 مکرر 2 همان.
48 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
با تأمل در تعریف فوق م یتوان خصوصیات مؤسسات عمومی غیردولتی را به نحو زیر برشمرد:
- از شخصیت حقوقی برخوردار هستند؛ یعنی شخصاً طرف حق و تکلیف قرار می گیرند و اموال و دارایی مستقل از قوه مرکزی
دارند.
- به موجب قانون ایجاد می شوند.
- جزو نهادهای مربوط به سیستم اداری غیرمتمرکز م یباشند.
- انجام وظایف و خدمات عمومی خاصی را که توسط مقنن تعیین شده، به عهده دارند. این وظایف و خدمات ممکن است در
راستای انتفاع و کسب سود باشد مانند بان کها و یا اینکه جنبه غیرانتفاعی داشته باشد مانند دانشگا هها.
اما سؤالی که در اینجا مطرح می شود، نظام حقوقی حاکم بر مؤسسات عمومی غیردولتی است. به بیان بهتر، آیا این مؤسسات تابع
قواعد و مقررات حقوق خصوصی هستند یا قواعد و مقررات حقوق عمومی؟
در پاسخ به این پرسش م یتوان گفت، اگرچه مؤسسات عمومی غیردولتی برای انجام وظایف و خدمات خود از امتیازات عمومی
برخوردار بوده و تابع قواعد و مقررات حقوق عمومی می باشند، اما در برخی موارد تابع حقوق خصوصی می باشند. برای مثال قراردادی که
مؤسسه عمومی غیردولتی با شخص دیگری برای تهیه میز و صندلی های اداره منعقد می کند، باید تابع حقوق خصوصی دانست. بنابراین به
طور خلاصه مؤسسات عمومی غیردولتی توأمان تابع قواعد و مقررات حقوق عمومی و خصوصی م یباشند.
البته تعیین حد و مرز حاکمیت قواعد حقوق عمومی و خصوصی امری پیچیده و از طرفی بسیار مهم م یباشد. زیرا هرچه این مؤسسات
بیشتر از قواعد حقوق عمومی و امتیازات عمومی استفاده کنند، دایره حقوق و آزادی های اشخاص حقوق خصوصی مضی قتر می شود.
در پایان ذکر این نکته ضروری است که هرچند مؤسسات عمومی غیردولتی جزو نهادهای غیرمتمرکز می باشند، ولی واحد مرکزی بر
آنها نظارت دارد. این نظارت در برخی موارد به حدی است که مقامات ادار هکننده آنها توسط واحد مرکزی انتخاب می شوند مانند انتخاب
رؤسای دانشگاه ها.
ب - نظام حرف های
نظام حرفه ای به آن دسته از تشکیلات و سازمان های غیرمتمرکز اطلاق م یشود که توسط صاحبان یک حرفه معین ایجاد شده و هدف
آنها دفاع از حقوق صنفی اعضای تشکیل دهنده صنف و همچنین برقراری انتظام صنفی بین آنهاست. 1 از مصادیق این تشکیلات می توان به
کانون وکلای دادگستری، نظام پزشکی و نظام مهندسی اشاره کرد.
با این اوصاف می توان گفت تشکیلات حرف های برای نیل به اهداف س هگانه زیر تشکیل م یشوند.
- دفاع از منافع حرف های در جامعه؛ مانند نقشی که کانون وکلای دادگستری در تأمین استقلال وکلا نزد مراجع قضایی دارد.
- انتظام بخشیدن به فعالی تهای حرفه ای اعضاء از طریق اعمال نظارت ها و مجازات های صنفی در حدود قانون؛ مانند رسیدگی
دادسراها و دادگاه های انتظامی کانون وکلای دادگستری به تخلفات وکلاء.
- حمایت از حقوق کسانی که خدمات و یا کالاهای ارائه شده توسط اعضای حرف را مصرف می کنند.
-١ . امامی، محمد و استوار سنگری، کورش؛ پیشین، ص 136
49 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
لازم به یادآوری است، اگرچه سازمان های حرفه ای از استقلال حقوقی برخوردار بوده و در سیستم اداری غیرمتمرکز جای می گیرند، اما
نظارت واحد مرکزی بر این سازمان ها امری است که نمی توان آن را نادیده گرفت.
نظارت قضایی بر اعمال و تصمیمات واحدهای اداری
مطابق اصل 173 قانون اساسی، دیوان عدالت اداری به منظور رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا
1385 مجلس شورای /3/ واحدها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آن ها در سال 1360 ایجاد شده است. آخرین قانون دیوان مصوب 9
1385 توسط مجمع تشخیص /9/ اسلامی می باشد که پس از بروز اختلاف نظر بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، در تاریخ 25
مصلحت نظام تصویب گردید.
1 - تشکیلات دیوان عدالت اداری
ارکان اصلی دیوان عدالت اداری عبارتند از رئیس دیوان، شعب و هیأت عمومی دیوان.
50 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
رئیس دیوان عدالت اداری با حکم رئیس قوه قضائیه منصوب م یشود و هم زمان رئیس شعبه اول دیوان نیز می باشد. از اختیارات
اساسی رئیس دیوان که می توان به آنها اشاره کرد عبارت است از اینکه قضات دیوان با پیشنهاد رئیس دیوان و حکم رئیس قوه قضائیه
منصوب می شوند و همچنین تشکیلات قضایی و اداری دیوان، توسط رئیس دیوان پیشنهاد و به تصویب رئیس قوه قضائیه م یرسد.
شعب دیوان که هر یک دارای یک رئیس و دو مستشار است. البته تعدادی کارشناس از رشت ههای مورد نیاز دیوان که دارای حداقل ده
سال سابقه کار اداری و مدرک کارشناسی یا بالاتر باشند به عنوان مشاور شعب و با حکم رئیس قوه قضائیه منصوب م یشوند.
هیأت عمومی دیوان که با شرکت حداقل دو سوم رؤسا و مستشاران شعب دیوان به ریاست رئیس دیوان و یا معاون قضایی وی
تشکیل می شود.
-2 صلاحیت دیوان عدالت اداری
صلاحیت و اختیارات شعب و هیأت عمومی دیوان در ماده 13 و 19 قانون دیوان عدالت اداری ذکر شده است.
-1-٢ صلاحیت شعب دیوان
با توجه به ماده 13 قانون، صلاحیت و اختیارات شعب دیوان به دو بخش تقسیم شده است.
الف- صلاحیت ها و اختیاراتی که شعب دیوان به عنوان مرجع قضایی بدوی به شکایات و اعتراضات اشخاص رسیدگی
می کنند.
صلاحیت های موضوع این بند عبارتند از:
-1 رسیدگی به شکایات و تظلمات اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی از:
- تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارت خانه ها وسازمان ها و مؤسسات و شرکت های دولتی و شهرداری ها و
تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها.
- تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند الف در امور راجع به وظایف آن ها.
-2 رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند یک و مستخدمان
مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آن ها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی.
ب - صلاحیت ها و اختیاراتی که شعب دیوان در مسند مرجع عالی قضایی به شکایات و اعتراضات اشخاص رسیدگی
می کند.
صلاحیت های مربوط به این بند عبارت است از رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی دادگا ه های اداری،
هیأت های بازرسی و کمیسیون هایی مانند کمیسیون های مالیاتی، شورای کارگاه، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع
ماده 100 قانون شهردار یها، کمیسیون موضوع ماده 56 قانون حفاظت و بهر هبرداری از جنگل ها و منابع طبیعی و اصلاحات بعدی آن
منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آ نها.
51 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
لازم به یادآوری است در مواردی که شعب دیوان به عنوان مرجع قضایی بدوی (صلاحیت های موضوع بند الف ) رسیدگی م ی کنند،
موضوع شکایت و یا تظلم را هم از لحاظ ماهوی و هم از لحاظ شکلی بررسی می کنند. اما در مواردی که شعب دیوان به عنوان مرجع عالی
قضایی به پرونده رسیدگی م یکند، موضوع دعوا را منحصراً از لحاظ شکلی (نقض قوانین و مقررات) بررسی می کنند.
-2-٢ صلاحیت هیأت عمومی دیوان
مطابق ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری، حدود صلاحیت و اختیارات هیأت عمومی دیوان به شرح زیر است:
١- رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آئین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها از
حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص در مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به علت برخلاف قانون
بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام
وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص م یشود.
-2 صدور رأی وحدت رویه در مورد آرای متناقض صادره از شعب دیوان.
-3 صدور رأی وحدت رویه در صورتی که نسبت به موضوع واحد، آراء مشابه متعدد صادر شده باشد.
در پایان این بحث لازم به ذکر است، قانونگذار صراحتاً رسیدگی به تصمیمات و مصوبات برخی نهادها را از حدود صلاحیت شعب و
هیأت عمومی دیوان خارج نموده است. این موارد که از اهمیت بسیاری نیز برخوردارند، عبارت از موارد ذیل می باشد:
-1 تصمیمات و آراء دادگاه ها و سایر مراجع قضائی دادگستری و نظامی و دادگا ههای انتظامی قضات دادگستری و نیروهای مسلح.
-2 رسیدگی به تصمیمات قضائی قوه قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان،
شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی انقلاب فرهنگی.
3 - آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
-1- رسیدگی در شعب دیوان 3
رسیدگی در شعب دیوان محتاج تقدیم دادخواست است که باید به زبان فارسی بر روی برگ های چاپی مخصوص دادخواست به تعداد
طرف دعوی به اضافه یک نسخه نوشته شود و به امضاء و اثر انگشت شاکی یا نماینده قانونی او برسد. در دادخواست باید این نکات قید
گردد:
- نام و نام خانوادگی، نام پدر، شغل، اقامتگاه شاکی؛
- نام مؤسسه یا وزارتخانه یا واحد طرف شکایت و یا نام و نام خانوادگی، شغل، اقامتگاه مأمور مربوطه؛
- موضوع شکایت و خواسته؛
- ذکر مدارک و دلایل مورد استناد.
52 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
دادخواست وارده در دفتر ثبت دادخواست کل دیوان ثبت می گردد و سپس از طرف رئیس دیوان یا معاون وی به یکی از شعب دیوان
ارجاع می شود. چنانچه دادخواست تسلیم شده به دیوان فاقد امضاء یا یکی از شرایط مقرر در قانون آئین دادرسی دادگاه های عمومی و
انقلاب (در امور مدنی) باشد، مدیر دفتر شعبه مطابق قانون مزبور عمل م ینماید.
پس از آنکه دادخواست توسط رئیس دیوان به یکی از شعب ارجاع شد، دفتر شعبه یک نسخه از دادخواست و ضمائم آن را به طرف
شکایت ابلاغ می نماید. طرف شکایت موظف است ظرف یک ماه از تاریخ ابلاغ، نسبت به ارسال پاسخ اقدام کند . عدم وصول پاسخ، مانع
رسیدگی نبوده و شعبه با توجه به مدارک موجود، به پرونده رسیدگی و مبادرت به صدور رأی م ینماید.
شعبه رسیدگی کننده می تواند هرگونه تحقیق یا اقدامی را که لازم بداند انجام دهد یا انجام تحقیقات و اقدامات لازم را از ضابطین قوه
قضائیه و مراجع اداری بخواهد و یا به سایر مراجع قضائی نیابت دهد. ضابطین و مراجع مزبور مکلفند ظرف مهلتی که شعبه تعیین می کند،
تحقیقات و اقدامات خواسته شده را انجام دهند. تخلف از این امر حسب مورد مستلزم مجازات اداری یا انتظامی است.
با این وصف رسیدگی در دیوان اصولاً غیرحضوری است؛ اما شعبه دیوان می تواند هر یک از طرفین دعوی را برای اخذ توضیح دعوت
نماید. رئیس دیوان یا هر یک از شعب دیوان، می تواند اسناد و پرونده هایی که نزد کلیه واحدهای دولتی، شهرداری ها و سایر مؤسسات
عمومی است مطالبه نمایند و واحدهای مذکور مکلفند ظرف یک ماه از تاریخ ابلاغ نسبت به ارسال اسناد و پرونده های مورد مطالبه اقدام
نمایند و در صورتی که ارسال اسناد ممکن نباشد، دلایل آن را به دیوان اعلام کنند.
قضات شعبه دیوان باید پس از رسیدگی و تکمیل تحقیقات و انجام مشاوره و ملاحظه نظر مشاور، ختم دادرسی را اعلام و ظرف یک
هفته به صدور حکم مبادرت ورزند. رأی شعب دیوان قطعی و لاز مالاجرا است.
در پایان لازم به ذکر است هرگاه مطابق رأی دیوان، مؤسسات و اشخاص مذکور در بندهای ( 1) و ( 2) ماده 13 قانون دیوان عدالت
اداری به جبران خسارات شاکی محکوم شوند، میزان خسارات وارده توسط دادگاه عمومی و با تصدیق دیوان تعیین خواهد شد.
-2-3 رسیدگی در هیأت عمومی دیوان
در صورتی که رئیس قوه قضائیه یا رئیس دیوان به هر نحو از مغایرت یک مصوبه با شرع یا قانون یا خروج آن از اختیارات مقام
تصویب کننده مطلع شود، موظف است موضوع را در هیأت عمومی دیوان مطرح و ابطال مصوبه را درخواست نماید. در مورد درخواست ابطال
مصوبات، مشخص نمودن علل درخواست و ذکر موارد مغایرت مصوبه با شرع یا قانون یا خروج از اختیارات و همچنین ماده قانونی یا حکم
شرعی که اعلام مغایرت مصوبه با آن شده است، ضروری می باشد. در صورتی که مصوبه به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی
مطرح باشد، موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی، لازم الاتباع است .
هیأت عمومی پس از رسیدگی، چنانچه شکایت را وارد تشخص دهد، با اکثریت آراء حکم به ابطال مصوبه صادر خواهد کرد.
همچنین طبق ماده 43 هرگاه در موارد مشابه، آراء متناقض از یک یا چند شعبه دیوان صادر شود، رئیس دیوان موظف است به محض
اطلاع، موضوع را در هیأت عمومی دیوان مطرح نماید و هیأت پس از بررسی و احراز تعارض، نسبت به صدور رأی وحدت رویه اقدام
می نماید.
53 منتشر شده در پایگاه نشر مقالات حقوقی،حق گستر
علاوه بر این هرگاه در موضوع واحدی حداقل پنج رأی مشابه از شعب مختلف دیوان صادر شده باشد، با نظر رئیس دیوان، موضوع در
هیأت عمومی مطرح و رأی وحدت رویه صادر می شود. این رأی برای شعب دیوان، ادارات و اشخاص حقیقی و حقوقی ذی ربط لاز م الاتباع
است.
-4 اجرای احکام دیوان عدالت اداری
به منظور اجرای احکام صادره از شعب دیوان، واحد اجرای احکام زیر نظر رئیس دیوان یا یکی از معاونان وی تشکیل می شود و
تعدادی دادرس علی البدل اقدام به اجرای احکام صادره می نمایند. کلیه اشخاص و مراجع طرف شکایت مکلفند آراء دیوان را پس از ابلاغ
فوراً اجرا نمایند. در صورت استنکاف شخص یا مرجع محکو معلیه از اجرای رأی، شعبه صادرکننده رأی، به درخواست محکوم له، موضوع را
به رئیس دیوان منعکس می کند و رئیس دیوان یا معاون او مراتب را جهت اجراء به یکی از دادرسان واحد اجرای احکام ارجاع م ینماید.
دادرس اجرای احکام از طرق زیر مبادرت به اجرای حکم م ینماید:
-1 احضار مسؤول مربوطه و اخذ تعهد جهت ااجرای حکم یا جلب رضایت محکوم له در مدت معین.
-2 دستور توقیف حساب بانکی محکو معلیه و برداشت از آن به میزان مبلغ محکو مبه در صورتی که حکم یک سال پس از ابلاغ اجرا نشده
باشد.
-3 دستور توقیف و ضبط اموال شخص متخلف به درخواست ذ ینفع بر طبق مقررات قانون آئین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب (در
امور مدنی).
-3 دستور ابطال اسناد یا تصمیمات اتخاذ شده مغایر با رأی دیوان